论我国立法监督制度中的附带性审查——兼析《立法法》关于立法监督之规定(1)

论我国规范性文件附带审查制度的发展我国的规范性文件数量众多，涉及面广，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而有必要加强对其的审查。

2014年新修改的《行政诉讼法》第53条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起起诉时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

”本条法律规定赋予了公民、法人和其他组织对规范性文件提起审查的诉权，确立了规范性文件的附带审查制度。

通过司法机关对规范性文件审查，保证其合法性是促进依法行政，贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于建设法治政府的要求。

对由于现有规定的不确定性使司法界对该制度的适用产生担忧，目前，正是规范性文件附带审查制度的形成阶段，要想更好的发挥该制度的作用还需要不断地发展，在审查的方法、内容、程序等問题上进一步厘清、明确，为规范性文件附带审查制度的有效实施提供参考。

一、规范性文件附带审查的内涵和特征（一）规范性文件附带审查的内涵。

在建设法治政府的今天，规范性文件仍然是行政机关实施行政管理的重要举措，在一定程度上规范性文件可以弥补法律、法规、规章的可操作性、实效性不强的不足。

但是，政府出台的规范性性文件的数量较多，文件涉及范围广，又缺乏有效的监督，导致公共利益和公众合法权益受到损害，国家法制统一遭到破坏。

违法任性的规范性文件已经成为全面推进依法治国、建设法治政府的一大障碍。

实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

规范性文件的附带审查制度是对行政行为的合法性有争议作为前提的，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼的时候，认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，一并请求法院对该规范性文件进行审查的制度。

法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据并由作出生效裁判的人民法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，同时抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关、以及同级人民代表大会常务委员会。

一、单项选择题（2010年）17.根据我国宪法关于公民基本权利的规定，下列哪一说法是正确的？（）（2010年卷一单选第17题）A.我国公民在年老、疾病或者遭受自然灾害时有获得物质帮助的权利B.我国公民被剥夺政治权利的，其出版自由也被剥夺C.我国公民有信仰宗教与公开传教的自由D.我国公民有任意休息的权利「答案」B「考点」公民的基本权利「解析」选项A错误。

我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

选项B正确。

根据《刑法》第54条规定，剥夺政治权利是剥夺下列权利：（一）选举权和被选举权；（二）言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（三）担任国家机关职务的权利；（四）担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。

选项C错误。

宪法没有规定我国公民有公开传教的自由。

选项D错误。

劳动者根据国家法律和制度的有关规定享有休息权。

18.将国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度载入现行宪法的是下列哪一宪法修正案？？（）（2010年卷一单选第18题）A.1988年宪法修正案B.1993年宪法修正案C.1999年宪法修正案D.2004年宪法修正案「答案」D「考点」现行宪法的修改「解析」本题考核现行宪法的修改。

党的十六届三中全会（2003年召开）《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度作出了部署，在宪法中规定建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，充分体现了以人为本的思想，反映了经济与社会协调发展的要求。

所以，只有选项D符合题意。

19.关于宪法在立法中的作用，下列哪一说法是不正确的？（）（2010年卷一单选第19题）A.宪法确立了法律体系的基本目标B.宪法确立了立法的统一基础C.宪法规定了完善的立法体制与具体规划D.宪法规定了解决法律体系内部冲突的基本机制「答案」C「考点」宪法在立法中的作用「解析」宪法是立法体制发展与完善的基础与依据，而不是规定了完善的立法体制和具体规划。

２０２０年第３期(总第１８０期)㊀㊀㊀㊀㊀㊀黑龙江社会科学ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＩｎＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏ.３ꎬ２０２０㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｇｅｎｅｒａｌ.Ｎｏ.１８０法学理论与法治建设规范性文件附带审查听取意见制度探析兼评«‹行政诉讼法›解释»第１４７条王㊀春㊀业(河海大学法学院ꎬ南京２１００９８)摘㊀要:«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定法院在对规范性文件附带审查时ꎬ应当听取规范性文件制定机关意见ꎮ听取制定机关意见规定额外增加了审查程序ꎬ不符合«行政诉讼法»基本精神ꎮ规范性文件的通俗性㊁不合法认定标准无须制定机关作出解释和说明ꎬ而且制定机关意见的倾向性无助于规范性文件审查ꎮ听取制定机关意见还会引发其他问题ꎬ如增加法官审查压力㊁制定机关身份难以界定和救济权利有待明确等ꎮ对于规范性文件附带审查中听取制定机关意见ꎬ法院不应主动ꎬ也不应作为庭审中的一个程序ꎮ关键词:规范性文件附带审查ꎻ制定机关意见ꎻ«‹行政诉讼法›解释»ꎻ合法性中图分类号:Ｄ９２５.３㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００７－４９３７(２０２０)０３－００９３－０６①㊀例如ꎬ２０１９年５月２５日ꎬ由浙江大学公法与比较法研究所㊁美国耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心与中国法学会法治研究基地浙江大学公法研究中心共同主办的 行政规范性文件附带审查中美研讨会 ꎬ其中的议题之一是 行政规范性文件制定机关意见的拘束力 ꎮ基金项目:司法部国家法治与法学理论研究课题 实证视角下规范性文件一并审查制度研究 (１７ＳＦＢ２０１３)作者简介:王春业ꎬ１９７０年生ꎬ河海大学法学院教授ꎬ法学博士ꎮ㊀㊀«行政诉讼法»对规范性文件附带审查制度作出规定ꎬ最高人民法院进一步作出司法解释ꎮ２０１８年２月８日施行的«最高人民法院关于适用‹中华人民共和国行政诉讼法›的解释»(以下简称«‹行政诉讼法›解释»)第１４７条规定: 人民法院在对规范性文件审查过程中ꎬ发现规范性文件可能不合法的ꎬ应当听取规范性文件制定机关的意见ꎮ制定机关申请出庭陈述意见的ꎬ人民法院应当准许ꎮ行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的ꎬ不能阻止人民法院对规范性文件进行审查ꎮ 但在司法实践中ꎬ存在制定机关意见对法院审查的拘束力问题㊁对制定机关意见的听取方式问题等ꎮ学术界也对规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度进行了探讨ꎮ①本文以«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定为研究对象ꎬ深入探讨规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度的合法性㊁必要性和合理性ꎬ以期为进一步完善我国立法制度和司法解释提供参考ꎮ㊀㊀一㊁听取制定机关意见不符合«行政诉讼法»基本精神㊀㊀对«‹行政诉讼法›解释»第１４７条作出如下层面的解读:一是法院必须主动听取意见的情形ꎮ该条第１款规定: 人民法院在对规范性文件审查过程中ꎬ发现规范性文件可能不合法的ꎬ应当听取规范性文件制定机关的意见ꎮ 应当 一词的使用ꎬ表明听取制定机关意见是对审查法院的义务性要求ꎮ就整个法院系统而言ꎬ体现应当有主动听取意见的态度ꎻ就具体审查的法院而言ꎬ则明确必须履行听取意见的义务ꎬ即法院在审查时必须经过听取意见这一程序ꎮ二是法院应制定机关申请听取意见的情形ꎮ该条第２款规定: 制定机关申请出庭陈述意见的ꎬ人民法院应当准许ꎮ 该款虽然是应申请而听取意见ꎬ但对法院的要求是 应当 准许ꎮ这意味着ꎬ只要制定机关申请出庭陈述意见ꎬ法院则必须同意ꎬ不存在经过法院审３９查申请和决定是否准许的问题ꎬ即 准许 是法院应当履行的义务ꎮ三是制定机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的情形ꎮ该条第３款规定:行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的ꎬ不能阻止人民法院对规范性文件进行审查ꎮ 该款使用 行政机关 这一概念ꎬ虽然与前两款中的 制定机关 不同ꎬ但在范围上包括 制定机关 ꎮ因此ꎬ此款可以看作是第１款的延伸ꎬ即在法院主动听取制定机关意见时ꎬ制定机关既没有发表任何意见ꎬ也没有提供任何相关证明材料ꎮ但不能看作是第２款的延伸ꎬ因为根据第２款规定ꎬ制定机关既然申请出庭陈述意见ꎬ一定会提出具体的陈述意见ꎬ不存在 未陈述意见 的情形ꎻ而且对于制定机关出庭陈述ꎬ并没有同时提供与意见相关的证明材料要求ꎬ因为提供与意见相关的证明材料属于举证范畴ꎮ另外ꎬ该款使用 不能阻止 的表述ꎬ看似将法院置于较为被动的状态ꎬ但在一定程度上加强了听取意见程序的刚性ꎮ总的来看ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ实际上为法院附带审查规范性文件增加一个程序ꎬ即 听取制定机关的意见 程序:对于可能违法的规范性文件ꎬ法院 应当 听取意见ꎻ对于其他的规范性文件ꎬ只要制定机关申请ꎬ法院也 应当 听取意见ꎮ在«行政诉讼法»中ꎬ对规范性文件审查主要体现于第５３条和第６４条ꎮ第５３条是关于审查提起的规定ꎬ即 在对行政行为提起诉讼时ꎬ可以一并请求对该规范性文件进行审查 ꎻ第６４条是关于审查结果处理的规定ꎬ即经审查认为规范性文件不合法的ꎬ 不作为认定行政行为合法的依据ꎬ并向制定机关提出处理建议 ꎮ可见ꎬ在«行政诉讼法»第５３条和第６４条中ꎬ没有体现 听取制定机关的意见 要求ꎬ也没有对审查程序作出明确规定ꎮ事实上ꎬ我国确立规范性文件附带审查制度前ꎬ经过１９８９ ２００４年隐形审查阶段和２００４ ２０１４年说理性审查阶段ꎮ这两个阶段的审查ꎬ法院一般是将规范性文件与上位法相关条款进行对照ꎬ按照文义解释的方式进行判断ꎬ由于不是公开进行的审查ꎬ因此不可能有征求制定机关意见的程序ꎮ«行政诉讼法»中没有对审查程序作出规定ꎬ实际上是遵循以往的审查方式ꎬ而且这种与上位法对照的文义解释审查方式ꎬ是一种具有公理性特点的审查方式ꎬ无须在«行政诉讼法»中作出具体规定ꎮ可见ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条增加的 规范性文件审查程序 规定ꎬ是«行政诉讼法»文本中没有包含的内容ꎬ相当于对审查程序作了专门规定ꎮ正如有学者所言ꎬ法院审查规范性文件和审理行政行为是同步进行的ꎬ第１４７条规定的听取意见制度是专门为规范性文件审查增设的程序[１]４２ꎮ按照程序法定原则ꎬ诉讼程序应当采取法律形式事先加以明确规定ꎮ根据«立法法»第８条第１０项规定ꎬ诉讼制度是国家专属立法权范围内的事项ꎬ只能制定法律ꎮ实践中ꎬ«民事诉讼法»«刑事诉讼法»和«行政诉讼法»均由全国人民代表大会制定ꎬ属于基本法律的范畴ꎮ这表明ꎬ无论是民事诉讼程序㊁刑事诉讼程序还是行政诉讼程序ꎬ以及每个程序所包含的所有环节ꎬ都必须由法律事先作出规定ꎮ即使由普通程序转变为简易程序ꎬ也必须有法律规定ꎮ因此ꎬ在没有法律明确规定情况下ꎬ诉讼程序不可以随意增加或减少环节ꎮ就行政诉讼案件审理程序而言ꎬ无论是开庭过程还是相关的保全程序ꎬ都已经通过法律形式作出明确规定ꎮ即使«行政诉讼法»中没有作出具体规定ꎬ但该法第１０１条关于适用«民事诉讼法»的指向性规定也非常明确ꎮ①因此ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定的 听取制定机关的意见 ꎬ实质上是给审判程序增加了额外程序ꎬ不仅有违程序法定原则ꎬ而且不符合«行政诉讼法»基本精神ꎮ㊀㊀二、规范性文件附带审查无必要听取制定机关意见㊀㊀对规范性文件附带审查ꎬ是为了弄清行政行为所依据的规范性文件合法性问题ꎬ但是否有必要通过听取意见方式来获取相关信息呢?笔者认为ꎬ实无必要ꎬ原因如下ꎮ４９①«行政诉讼法»第１０１条规定: 人民法院审理行政案件ꎬ关于期间㊁送达㊁财产保全㊁开庭审理㊁调解㊁中止诉讼㊁终结诉讼㊁简易程序㊁执行等ꎬ以及人民检察院对行政案件受理㊁审理㊁裁判㊁执行的监督ꎬ本法没有规定的ꎬ适用«中华人民共和国民事诉讼法»的相关规定ꎮ首先ꎬ规范性文件的通俗性无须制定机关作出解释ꎮ规范性文件作为一种社会治理规范ꎬ在用语的表达上必须准确㊁简洁ꎬ概念要清楚 [２]ꎬ 通俗易懂ꎬ才便于人们掌握规范性文件中所规定的具体内容ꎬ并按照所规定的要求行事 [３]２１０ꎮ规范性文件的通俗性特征ꎬ使具有一定文化知识的人能够从字面上理解和把握条款内容ꎬ更何况具有专业知识的法官ꎮ笔者曾提出ꎬ关于规范性文件的相关条款ꎬ法官运用文义解释的方式就可以理解ꎬ无须相关当事方进行所谓的举证[４]ꎮ因此ꎬ制定机关是否对规范性文件作出陈述意见ꎬ并不会对法官理解规范性文件内容产生影响ꎬ法官也没有必要通过听取制定机关意见方式来获取相关信息ꎮ以 章新宝诉池州市贵池区人民政府案 为例ꎬ原告认为«池州市贵池区农村集体土地征地补偿安置及被征地农民自愿参加补充养老保险实施办法»(以下简称«实施办法»)不合法ꎬ其违反了池州市人民政府制定的«池州市主城区被征地农民就业培训和社会保障工作暂行办法»(以下简称«暂行办法»)ꎮ法院举行听证会ꎬ同时邀请制定机关池州市人民政府和贵池区人民政府到庭发表意见ꎮ池州市人民政府在听证程序中说明ꎬ 两个规范性文件解决的不是同一事项ꎬ不存在冲突问题ꎬ再审申请人关于违反上位法规定的再审理由ꎬ是对规范性文件的错误理解 ꎮ①实际上ꎬ对两个文件所涉及的养老保险条款分析会发现ꎬ«实施办法»规定的是养老保险资金筹集问题ꎬ«暂行办法»规定的是养老保险金发放问题ꎬ两个文件是否针对 同一事项 以及是否存在冲突ꎬ具有专业知识的法官只要进行文义解释和条文比对即可作出判断ꎬ再要求制定机关作出解释没有实质意义ꎮ其次ꎬ规范性文件不合法认定标准无须制定机关作出说明ꎮ从«‹行政诉讼法›解释»第１４８条规定看ꎬ②对规范性文件进行一并审查主要限于职权㊁内容和制定程序等方面ꎬ而不合法认定标准无须听取制定机关陈述意见法官即可自行判断ꎮ其一ꎬ关于制定机关职权问题ꎬ即判断制定机关是否超越 法定职权或者超越法律㊁法规㊁规章的授权范围 ꎮ事实上ꎬ制定机关职权范围已在具体的法律㊁法规㊁规章中作出明确规定ꎬ而且这些法律㊁法规㊁规章都是公开化的规范ꎬ法官很容易据此确定制定机关具有哪些职权及职权的大小ꎬ无须制定机关再作出说明ꎮ其二ꎬ关于规范性文件冲突问题ꎬ即判断规范性文件是否 与法律㊁法规㊁规章等上位法的规定相抵触 ꎮ规范性文件都是依据上位法和相关政策制定的ꎬ将其与上位法相关条款对照ꎬ从文义解释角度即可作出判断ꎮ法官的职业身份和专业素质决定其在此问题上具有发言权ꎬ更能准确地作出对照和判断ꎬ无须制定机关再作出说明ꎮ 规范性文件是否与上位法相抵触ꎬ这本质上是一种法律判断ꎮ法律判断是法院的专长所在ꎬ其他主体的法律意见更多的只是参考ꎬ而并非必需ꎮ [５]其三ꎬ关于增加义务和减损权益问题ꎬ即判断规范性文件是否存在 没有法律㊁法规㊁规章依据ꎬ违法增加公民㊁法人和其他组织义务或者减损公民㊁法人和其他组织合法权益 ꎮ此项内容可从有无上位法依据两个方面理解:在无上位法依据情况下ꎬ规范性文件中对公民增加义务和减损权益为违法ꎬ法官可以直接作出判断ꎻ在有上位法依据情况下ꎬ规范性文件中公民义务和权益比上位法增加或减少为违法ꎬ法官也可以直接作出判断ꎮ其四ꎬ关于制定程序问题ꎬ即规范性文件是否 未履行法定批准程序㊁公开发布程序ꎬ严重违反制定程序 ꎮ在行政规范性文件法治化背景下ꎬ规范性文件都是制定机关依法通过专门和严格的程序制定出来的ꎬ法定批准和公开发布是必经环节ꎬ也是规范性文件生效的前提ꎮ因此ꎬ规范性文件制定不存在不公开５９ ①②详见最高人民法院(２０１８)最高法行申３３１２号行政裁定书ꎮ«‹行政诉讼法›解释»第１４８条规定: 人民法院对规范性文件进行一并审查时ꎬ可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序㊁作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行ꎮ有下列情形之一的ꎬ属于行政诉讼法第六十四条规定的 规范性文件不合法 :(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律㊁法规㊁规章的授权范围的ꎻ(二)与法律㊁法规㊁规章等上位法的规定相抵触的ꎻ(三)没有法律㊁法规㊁规章依据ꎬ违法增加公民㊁法人和其他组织义务或者减损公民㊁法人和其他组织合法权益的ꎻ(四)未履行法定批准程序㊁公开发布程序ꎬ严重违反制定程序的ꎻ(五)其他违反法律㊁法规以及规章规定的情形ꎮ的内部程序ꎬ制定机关也无须对制定程序的合法性作出说明ꎮ最后ꎬ制定机关的倾向性意见无助于规范性文件审查ꎮ理论上ꎬ制定机关是规范性文件的解释主体ꎬ其作出的解释更权威ꎬ其陈述意见更能澄清规范性文件含义方面的疑惑ꎮ对规范性文件解释ꎬ应当 严格依照规范性文件条文的字面含义进行解释ꎬ既不扩大ꎬ也不缩小 [３]１７９－１８０ꎮ但在实践中ꎬ部分制定机关及其工作人员出于维护自身利益㊁单位形象和决策权威的考虑ꎬ所陈述的意见往往带有明显的倾向性ꎬ尤其是意识到规范性文件可能出现不合法情形时ꎬ总是想方设法说明规范性文件的合法性ꎬ甚至给出牵强附会的解释理由ꎮ这种具有倾向性的意见ꎬ不仅难以客观解释规范性文件真正的含义ꎬ而且一定程度上会干扰规范性文件的审查ꎮ例如ꎬ在 陶启军诉贵定县盘江镇人民政府案 中ꎬ原告请求附带审查被告规划行政强制行为所依据的规范性文件ꎬ即贵定县人民政府制定的«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»(以下简称«管理办法»)第１２条规定的处罚主体的合法性ꎮ①因为该规定的处罚主体是镇人民政府㊁街道办事处ꎬ而作为其上位法的«土地管理法»第７７条已明确处罚主体是 县级以上人民政府土地行政主管部门 ꎬ②«管理办法»与«土地管理法»在处罚主体上存在明显差异ꎮ而法院依据«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ听取并采纳了制定机关贵定县人民政府的陈述意见ꎮ从贵定县人民政府陈述意见上看ꎬ贵定县人民政府认为«管理办法»与«土地管理法»相关规定并不矛盾ꎬ并对«管理办法»第１２条作如下解释: 镇(街)在实施辖区内农村建房管理活动中ꎬ发现未经批准或者采取欺骗手段骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅等违法行为的ꎬ将违法线索移送县人民政府土地行政主管部门调查处理ꎮ ③不难看出ꎬ贵定县人民政府的陈述意见非常牵强ꎬ不仅对规范性文件与上位法不统一予以回避ꎬ而且人为地对«管理办法»第１２条规定进行扩大解释ꎬ即增加乡人民政府㊁街道办事处 将违法线索移送县人民政府土地行政主管部门调查处理 环节ꎬ这是带有倾向性的陈述意见ꎮ可见ꎬ制定机关的倾向性陈述意见ꎬ不仅会偏离规范性文件原有含义ꎬ而且会误导审查法官的判断思路ꎬ无助于规范性文件的合法性审查ꎮ㊀㊀三、听取制定机关意见所引发的其他问题根据«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ在规范性文件附带审查中听取制定机关意见ꎬ可以使制定机关为法院提供更多的规范性文件制定依据ꎬ包括实体法依据和程序法依据ꎬ从而节省法院寻找依据的时间ꎬ并能根据这些依据作出更为客观的判断ꎮ但该条适用也会引发一些问题ꎬ将对规范性文件附带审查带来不利影响ꎮ首先ꎬ增加法官审查压力ꎮ«‹行政诉讼法›解释»第１４５条规定: 公民㊁法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的ꎬ由行政行为案件管辖法院一并审查ꎮ 这表明ꎬ行政案件审理及规范性文件审查管辖的法院是一致的ꎬ而法院对规范性文件审查是附带审查不是全面审查ꎮ事实上ꎬ 我国法院系统过度科层化的权力组织结构和司法权的行政化因素所决定的法官行为逻辑ꎬ导致了法院对行政规范性文件实施司法审查能力的不足 [６]ꎮ而且我国大多数行政案件由基层法院管辖ꎬ如果被告的级别较高ꎬ一并审查所适用的规范性文件制定机关级别更高ꎬ所适用的是上级行政机关制定的规范性文件ꎬ甚至是国家部委㊁省级政府制定的规范性文件ꎮ一般而言ꎬ被告至少适用同级别行政机关制定的规范性文件ꎬ很少或不可能适用下级行政机关制定的规范性文件ꎮ因此ꎬ在审查过６９①②③«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»第１２条规定: 农村居民建房过程中有违法行为的ꎬ由镇人民政府㊁街道办事处按以下规定进行处理:(一)未经批准或者采取欺骗手续骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅或超过批准面积占用土地建住宅的ꎬ依照«土地管理法»第七十七条处罚«土地管理法»(２００４年修正)第７７条第１款规定: 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅的ꎬ由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地ꎬ限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋ꎮ 这一规定目前体现在«土地管理法»(２０１９年修改)第７８条第１款ꎮ详见贵州省龙里县人民法院(２０１８)黔２７３０行初１号行政判决书ꎮ程中ꎬ级别较高制定机关对规范性文件合法性提出意见ꎬ或出庭对规范性文件进行陈述ꎬ这本身就会给审查法官带来很大压力ꎮ此外ꎬ制定机关所陈述的意见ꎬ一般都力图说明规范性文件的合法性ꎬ并极力表达该规范性文件规定的必要性和对行政管理的重大意义ꎻ力图说服法官不能认定该规范性文件违法ꎬ以及被认定违法后可能产生的严重后果等ꎮ特别是高级别行政机关根据听取制定机关意见程序提出意见或出庭陈述ꎬ法官的审查压力会更大ꎮ面对规范性文件审查ꎬ一些法官存在不敢或不愿审查的问题ꎬ这是目前为止很少有规范性文件被认定为违法的原因之一ꎮ而且有些本可以认定违法的规范性文件ꎬ因为制定机关的陈述意见ꎬ法院却倾向于接受制定机关意见ꎬ使得认定方向发生逆转ꎮ例如ꎬ在陶启军诉贵定县盘江镇人民政府案 中ꎬ制定机关认为«管理办法»第１２条与上位法并不矛盾ꎬ 只是被告在理解«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»第１２条之内容时存在偏差 ꎬ法院采纳了制定机关意见ꎻ在 章新宝诉池州市贵池区人民政府案 中ꎬ法院认为 在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可ꎬ并且不存在与更上一级法律㊁法规㊁规章等上位法规定相抵触的情况下ꎬ应当尊重上级机关的意见 ꎮ实际上ꎬ在听取制定机关陈述意见后ꎬ法官对规范性文件认定存在两种可能及影响:第一种可能是ꎬ法官出于制定机关的压力ꎬ使得本该被认定违法的规范性文件却违心地认定合法ꎬ有悖于规范性文件附带审查制度设计的初衷ꎬ也难以达到对相对人权利保护和促进依法行政的目的ꎻ第二种可能是ꎬ如果法官不顾制定机关意见ꎬ按照自己的理解作出判断ꎬ认定规范性文件违法ꎬ就会将法院推向制定机关对立的一面ꎬ对行政审判带来不利影响ꎮ其次ꎬ制定机关身份难以界定ꎮ如果听取制定机关意见或制定机关出庭陈述意见ꎬ那么制定机关是以什么身份出现ꎬ作为证人还是作为第三人?这是规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度不可回避的问题ꎮ证人往往是指当事人以外的㊁向专门机关陈述自己掌握的有关案件真实情况的人[７]ꎮ制定机关将规范性文件制定的相关情况向法院陈述ꎬ尤其是说明规范性文件的合法性ꎬ就像证人提供证言一样ꎬ具有为案件审理中某些问题提供证明的作用ꎬ具备证人行为的特点ꎮ但其又不像证人ꎬ因为适格的证人一般要求与案件之间没有利害关系ꎬ只有这样才能客观地陈述情况ꎮ而制定机关对规范性文件合法性提供陈述意见ꎬ具有很大的利益关系和明显的倾向性ꎬ其目的是表明其制定的规范性文件合法或不违法ꎬ因此制定机关不具有真正意义上证人的特点ꎮ有学者认为: 从出庭陈述意见的行为看ꎬ似乎可以归属于证人ꎬ其陈述意见相当于提供证人证言ꎬ但是考虑到法院还要对规范性文件作出处理建议ꎬ似乎作为第三人更为合适ꎮ [１]４２事实上ꎬ制定机关作为第三人也不合适ꎮ第三人是指与提起行政诉讼的行政行为或者同案处理结果有利害关系的ꎬ并可能受到行政诉讼审理结果影响ꎬ依本人申请并经批准或由人民法院通知参加诉讼的公民㊁法人或者其他组织[８]ꎮ规范性文件审查结果既与被告行政行为合法性存在利害关系ꎬ也会对制定机关的权威性产生不利影响ꎬ甚至赋予制定机关独立请求权ꎬ使得制定机关在形式上符合行政诉讼第三人的特点ꎮ但行政诉讼中的第三人只涉及行政行为问题ꎬ不涉及规范性文件制定问题ꎬ规范性文件也不是法院裁判的事项ꎬ行政行为合法性认定结果与制定机关并无利害关系ꎮ因此ꎬ制定机关不符合真正意义上第三人的特征ꎮ制定机关身份界定不明问题将成为该制度实施的难点ꎬ也会加剧其出庭陈述效力认定的难度ꎮ最后ꎬ救济权利有待明确ꎮ如果将听取制定机关意见作为认定规范性文件不合法的必经程序ꎬ或将准许制定机关出庭陈述意见作为一个程序ꎬ必将带来一系列后续问题ꎬ典型问题是制定机关是否具有救济权利及救济权利如何实现?制定机关陈述意见后ꎬ如果法院没有采纳其意见ꎬ而是认定规范性文件违法或不合法ꎬ在一审判决后ꎬ作为制定机关是否可以就规范性文件问题提出上诉ꎬ要求二审法院进行重新认定?如果不允许上诉ꎬ那么制定机关是否可以要求法院进行复议?实际上ꎬ«行政诉讼法»虽然对回避㊁执７９。

立法监督制度在一个现代社会中，立法监督制度是确保政府行为透明和负责任的重要机制。

这一制度旨在确保立法机关对政府的行动进行有效的监督和制约，以保证公共利益的最大化。

立法监督制度的核心目标是保持政府的合法性和合规性。

它可以通过多种途径实现，包括立法程序的透明、立法制定的公开和充分的讨论、法律的合宪性审查以及立法行为的追踪与评估等。

首先，立法监督制度通过确保立法程序的透明来保障政府的合法性。

这就要求立法机关在制定法律时必须遵循一定的程序，如公开讨论、广泛征求公众的意见和反馈等。

透明的立法过程可以防止政府滥用权力、操纵立法进程以及违反国家和公民的基本权益。

其次，立法监督制度通过公开和充分的立法讨论来确保政府的合规性。

公众需要了解政府立法的目的、内容以及对社会的影响，这样才能对立法行为进行有效的监督和制约。

立法机关应当广泛听取不同利益相关者的观点和建议，确保立法的多元化和包容性，以达到符合公众意愿和最大化公共利益的目标。

第三，立法监督制度需要对法律进行合宪性审查。

立法机关应当确保通过的法律符合宪法和其他法律的要求，不侵犯公民的基本权益，不违反社会道德和伦理。

如果发现法律存在问题，立法监督机构有责任提起诉讼或修正法律，以保障立法的合法性和合规性。

最后，立法监督制度需要追踪和评估立法行为的执行情况。

立法机关应当制定有效的监督机制，以确保政府按照法律的规定行动。

这也包括对政府机构进行有效的监督，以确保它们正确履行职责，并及时纠正违法行为。

立法监督制度在确保政府行为合法性和合规性的同时，还可以促进政府的效率和透明度。

通过公开讨论和多元化的意见收集，政府可以更好地了解社会问题和需求，为立法提供更有效的解决方案。

此外，立法监督制度还可以促进政府的责任意识和问责制度的建立，以确保政府在执行立法时负责任。

总之，立法监督制度是现代社会中不可或缺的机制，它保障政府行为的合法性、合规性和透明性，同时也对立法机关的工作起到重要的监督和引导作用。

《论我国立法法中的审查建议制度》篇一一、引言在法治社会的建设过程中，立法作为国家治理的基础性工作，其质量与效率至关重要。

而审查建议制度作为我国立法法中的重要组成部分，对提升立法质量、促进法治进步起到了积极的推动作用。

本文旨在探讨我国立法法中的审查建议制度，分析其内涵、作用及存在的问题，并提出相应的完善建议。

二、审查建议制度的内涵与作用1. 内涵审查建议制度是指立法机关或相关机构对法律法规草案、规范性文件等提出的审查意见和建议，以及对已实施的法律法规进行监督和评估的制度。

该制度旨在确保法律法规的合法性、合理性和有效性，维护国家法制统一和法律秩序。

2. 作用（1）提高立法质量：通过审查建议制度，可以及时发现和纠正法律法规草案中存在的问题，确保法律法规的科学性、合理性和合法性。

（2）促进法治进步：审查建议制度有助于推动法治建设，提高公众对法律的信任度和认同感，为法治社会的建设奠定基础。

（3）强化法律监督：审查建议制度可以加强对法律法规实施的监督和评估，及时发现和纠正违法违规行为，维护法律秩序。

三、审查建议制度存在的问题尽管审查建议制度在我国的立法法中占据了重要地位，但在实际操作中仍存在一些问题。

1. 审查机制不完善：当前审查机制主要依靠人工审查，缺乏自动化、智能化的辅助手段，导致审查效率低下。

2. 审查标准不统一：由于缺乏统一的审查标准，不同机构和个人对法律法规的审查意见可能存在差异，影响审查结果的公正性和权威性。

3. 审查力度不足：部分审查机构在执行审查任务时，可能受到外部因素的干扰，导致审查力度不够，无法充分发挥审查建议制度的作用。

四、完善审查建议制度的建议为了解决上述问题，进一步完善我国的审查建议制度，提出以下建议：1. 引入自动化、智能化的辅助手段：通过引入人工智能、大数据等先进技术，提高审查效率，减轻人工审查的负担。

2. 制定统一的审查标准：明确审查的标准和程序，确保不同机构和个人对法律法规的审查意见具有一致性和公正性。

浅谈行政规范性文件的附带审查
行政规范性文件的附带审查是指行政机关在制定行政规范性文件时，需要对该文件所
涉及的其他法律、法规、规章、批准文件等进行审查验证的过程。

该过程的目的在于确保
行政规范性文件的合法性合规性。

附带审查的内容包括以下几个方面：
一、合法性审查。

行政规范性文件必须合法有效，符合法律法规的规定。

因此，行政
机关需要对该文件是否依法授权、是否符合上位法规定的程序、是否符合法律法规的基本
精神和原则等进行审查。

二、适当性审查。

行政规范性文件的制定需要考虑到其适用范围，即该规范性文件发
挥作用的范围。

因此，行政机关需要对该文件是否符合实际情况、是否适用于特定的情况
等进行审查。

以上四个方面的审查是行政规范性文件制定的必要步骤，也是保证该文件合法有效的
关键。

通过对该文件的审查，行政机关可以确保该文件的合法性，有利于维护行政监管的
公正性、权威性和有效性。

此外，附带审查还需要遵循以下原则：
1、依法性原则。

审查应基于法律法规、规章制度的规定。

2、公正性原则。

审查应公正、客观、不偏不倚。

3、实效性原则。

审查应实际有效，能够发挥其约束力和规范作用。

4、合理性原则。

审查应合理、合乎逻辑，不应与事实不符。

总之，附带审查是行政规范性文件制定的必要环节，有利于保证该文件的合法、有效、实际运用效果好。

这不仅可以帮助行政机关规范其自身行为，也可以维护法治建设的基本
原则和权利保障的根本利益。

《行政规范性文件附带性审查研究》篇一一、引言行政规范性文件是行政机关依法制定，具有普遍约束力的行为规范。

其制定与实施，对于维护社会秩序、保障公民权益、促进社会公平正义具有重要意义。

然而，由于各种原因，行政规范性文件可能存在一些不当之处，甚至与法律法规相冲突。

因此，对行政规范性文件进行附带性审查，显得尤为重要。

本文将对行政规范性文件附带性审查的内涵、现状及存在问题进行深入分析，并探讨相应的完善对策。

二、行政规范性文件附带性审查的内涵行政规范性文件附带性审查是指，在行政诉讼过程中，人民法院对被诉行政行为所依据的行政规范性文件进行合法性、合理性的审查。

其目的是确保行政规范性文件的合法性和有效性，防止其与法律法规相冲突，从而保障公民的合法权益。

三、行政规范性文件附带性审查的现状及存在问题目前，我国对行政规范性文件的附带性审查已取得一定成效，但仍然存在以下问题：1. 审查标准不明确。

由于缺乏明确的审查标准，导致人民法院在审查过程中存在较大的自由裁量权，容易出现“同案不同判”的现象。

2. 审查力度不够。

部分地区和部门对行政规范性文件的审查力度不够，导致一些违法或不当的行政规范性文件得以实施。

3. 监督机制不完善。

现行法律对行政规范性文件的监督机制不够健全，难以对违法或不当的行政规范性文件进行有效制约。

四、完善行政规范性文件附带性审查的对策针对上述问题，本文提出以下完善对策：1. 明确审查标准。

应当制定明确的审查标准，包括合法性标准和合理性标准，以规范人民法院的审查行为。

2. 加强审查力度。

各级人民政府和法院应当加强对行政规范性文件的审查力度，及时发现和纠正违法或不当的行政规范性文件。

3. 完善监督机制。

应当建立健全行政规范性文件的监督机制，包括内部监督和外部监督相结合的方式，以实现对行政规范性文件的全面、有效监督。

五、结论行政规范性文件附带性审查是保障公民权益、促进社会公平正义的重要手段。

通过对行政规范性文件进行合法性、合理性的审查，可以确保其与法律法规相一致，防止其侵犯公民的合法权益。

论我国授权立法的监督摘要：授权立法制度作为现代立法制度的重要组成部份，在现今世界各国普遍存在。

本文第一在分析授权立法利弊的基础上论述了对授权立法监督的必要性，随后作者介绍了我国对授权立法监督的现状并从监督主体、形式和范围三个方面深切剖析了我国对授权立法监督中存在的缺点，最后针对这种情形作者从增强事前监督和事后监督两个方面对完善我国对授权立法的监督提出了具有可操作性的具体意见。

关键词：授权立法；必要性；事前监督；事后监督一、授权立法监督的必要性授权立法制度作为立法制度的重要组成部份之一，其产生具有客观必然性。

关于授权立法产生的必然性，中外学者都有过精辟的论述。

英国行政法学家Garner以为授权立法的产生其必然性在于：（1）现代国家的立法任务繁重以致立法机关没有时刻、能力或不想就细节事项做出规定；（2）有时制定的法律事项具有技术性，立法机关不宜对这种过于技术化的事项制定法律；（3）有时需要在不可预见的情形下立法；（4）部长具有的制定授权立法的权利，使他能够许诺行政机构或其他独立机构就有关的事项进行实验；（5）在战争状态或国家处于紧急状态时，需要给予行政机关专门的权利［１］。

与Garner的观点大体一致，印度行政法学家和我国闻名外国行政法专家王名扬将授权立法产生的缘故归结于以下几个方面：（1）立法机关在时刻上的压力；（2）立法事项的技术性；（3）实验；（4）紧急情形；（5）现行行政治理的复杂性和法律缺乏灵活性［２］。

从以上中外学者对授权立法产生必然性的论述，咱们能够看出，立法机关的立法具有明显的局限性，其局限性突出表此刻以下几个方面：（1）立法机关工作时刻有限、工作程序繁琐；（2）立法机关本身的能力有限；（3）立法机关的立法缺乏灵活性。

正是由于立法机关立法的局限性和社会生活的复杂性、多变性才从全然上致使了授权立法的应运而生。

授权立法和立法机关的立法相较具有迅速、灵活、专业性技术性强的优势。

正是凭借这种优势授权立法自产生以来就取得了迅猛进展并对人类社会的进步和经济的进展起到了踊跃的推动作用。

本文部分内容来自网络整理，本司不为其真实性负责，如有异议或侵权请及时联系，本司将立即删除！== 本文为word格式，下载后可方便编辑和修改！ ==规范性文件附带审查篇一：规范性文件备案审查的范围和标准(一)规范性文件备案审查的范围和标准法律法规的完善，是一个循序渐进的过程，必然经过实践的总结和积累，才能达到完善的效果。

在社会发展的进程中，各级政府、部门从实际工作中发现问题，并制定相应规范性文件解决问题。

而对于这些规范性文件的“规范”，便成了一项有着重要意义的工作。

规范性文件的制定审核和备案审查，是法律赋予政府法制机构的职权，是对各级政府、机关进行权利制约的有效手段，促使其在相关部门的监督下开展工作，确保行使职权的合法性。

国家机关依法行使各自的职权，应当受到尊重和支持。

需要制约的是超出法律法规范围滥用的权力，而权力的滥用往往是通过发布和强制执行规范性文件的途径来实现的。

因此，地方国家权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件进行审查，是对权力进行制约，防止权力滥用的一种有力手段。

作为法制机构，要做好对规范性文件的监督、管理，是权力所在，更是职责所在，而这更多地体现在制定审核和备案审查两项工作中。

其中，制定审核是对规范性文件的事前审查，备案审查是事后审查，因为是事后，所以更容易被忽略。

下面，仅就规范性文件备案审查的范围和标准做一简要分析。

一、规范性文件备案审查的范围（一）规范性文件有广义和狭义之分。

规范性文件是各级政府、机关、团体、组织制定和发布的各类文件中最主要的一类。

因为它的内容具有约束和规范人们行为的特性，所以被称为规范性文件。

广义的规范性文件是指立法性文件和除此之外的由国家机关、其他团体、组织制定的具有普遍约束力的非立法性文件。

立法性文件包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。

非立法性文件的制定主体为各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门、人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

简析中国宪法监督制度(1)论文【论文关键词】宪法监督制度违宪审查制度宪法诉讼制度论文论文摘要：宪法是国家的根本大法,是法治国家法律体系的核心。

宪法监督是随着宪法的产生与实施而出现的,对保证宪法的贯彻实施具有重要作用。

从回眸中国宪法监督制度的建立入手,透视中国宪法监督制度的现状,剖析中国宪法监督制度的弊症,前瞻中国宪法监督制度的完善。

宪法是国家的根本大法,是法治国家法律体系的核心,在一国的法律体系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力。

中国现行的1982年宪法是一部具有中国特色的社会主义宪法,同时也是新中国成立以来制定得最好的一部宪法。

为了保证宪法的顺利贯彻实施,必须对其实行有效的监督,宪法监督制度的建立成为必需。

一、中国宪法监督制度建立之回眸(一)1954年宪法的规定 1954年宪法规定,全国人大有权”监督宪法的实施”；全国人大常委会有权”解释法律”,”撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。

虽然1954年宪法没有明确规定全国人大常委会有权监督宪法的实施,但规定其拥有法律解释权,此处”解释法律”应理解为立法解释。

当时的立法解释制度在一定程度上起到了宪法监督的作用。

因此,从宪法规定的精神和内容看,全国人大及其常委会均行使宪法监督权。

可以说1954年宪法确立了以立法解释为表现形式的宪法监督制度,但是该部宪法并没有明确规定宪法监督制度,未形成完善的宪法监督体系。

(二)1978年宪法的规定 1978年宪法规定,全国人大有权”监督宪法和法律实施”；全国人大常委会有权”解释宪法和法律,制定法令”,”改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。

由此可见,在宪法解释问题上,1978年宪法明确建立了宪法解释制度,比1954年宪法有所进步；但1978年宪法只是规定全国人大常委会有权”改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”,并没有像1954年宪法那样明确提及”同宪法……相抵触”,且针对的也没有1954年宪法规定的国务院的违宪法令和命令。