收稿日期:2005-07-15
作者简介:施晓琳(1970-),女,江苏海安人,南京农业大学浦口校区基础课部主任,副教授,法学硕士,从事农民权益保障制度研究。
2005年第6期(总第127期)理 论 探 讨
THEORETICAL INV ESTIG A TION No.6,2005G eneral.No.127
我国农村社会保障制度的经济分析
施晓琳1,陈会芳2
(11南京农业大学浦口校区基础课部,江苏南京210031;21河北司法警官职业学院,河北石家庄050081)
摘 要:我国城乡二元的经济结构造成了我国城乡二元的社会保障制度,这一制度扩大了城乡之间的贫富差距。我国在农村建立社会保障制度的过程中,应该抛弃单靠增长引发的方法来建立社会保障制度,要同时采用扶持导致的方法指导农村社会保障制度的建立。
关键词:二元经济;农村社会保障制度;经济分析
中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1000-8594(2005)06-0060-03
众所周知,当代中国的社会结构一直以来是一个城乡经
济、政治和文化区别显著的二元社会,乡村具有浓厚的传统社会色彩,城镇具有鲜明的现代社会特征,这种二元性的社会结构长期存在于中国的现实中。基于这种特殊的政治经济条件,中国走的是一条与众不同的工业化道路,即在高度集中的计划经济体制下,政府用行政手段将城乡分开,以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化,结果过多地牺牲了农民利益,大大削弱了农业资本积累、技术革新的能力,窒息了农业的发展后劲。这样,在工业化过程中,原有的二元经济结构不但没有得到改变,反而被固化和强化了。虽然政府对这一非均衡发展模式采取了一些措施进行调整,但并没有从根本上改变其性质。这种“重城轻乡”和“挖农补工”的非均衡发展战略造成的直接后果之一就是城乡二元的社会保障制度,本文以下部分拟对我国目前的城乡二元的社会保障制度的现状和对城乡贫富差距造成的不利影响、建立农村社会保障制度的经济途径、农村社会保障制度的功能进行探讨,以求教于同人。 一、城乡二元经济下的社会保障制度
建国初期,优先发展工业的非均衡发展战略的采用,使中国经济成“二元”状;户籍制度的严格执行,人口无法流动,人口结构也成“二元”状;由于当时生产力水平极低,按照马斯洛的人类发展需求理论,使人们对生存的考虑优先于社会保障,致使城市居民拥有较高水平的保障,而农民的保障几乎为空白,使城镇早熟的社会保障与农村没有真正意义的社会保障制度并存。新中国成立不久,在全国范围内建立起了劳动保险,绝大多数城镇企业职工都享有“一揽子”社会保险。
“文革”后,社会保障由企业保障所代替,企业职工及其家属的生老病死均由企业承担。加之计划经济高就业政策的实施,城市居民生活得到了全方位、高水平的保障。而此时农村
居民的保障仅有:自然灾害时的政府转移支付、集体经济支持
的“五保”户和以集体经济(生产大队)为主体的合作医疗,这些项目都不是正式的社会保障项目,农民完全依靠家庭保障。可以说,这段时期城乡间的“二元”社会保障制度与“二元”经济结构和“二元”人口结构完全一致,而且三者间的互动,进一步加深了城乡间的鸿沟,城乡壁垒森严。
进入20世纪80年代后,中国开始实行改革开放,产业结构发生变化,就业结构也随之改变,“二元”经济正在逐步弱化;户籍制度有所放松,农村大量的剩余劳动力开始涌向城市,同时由于城镇建设的需要,城市征用了一部分农村土地,使中国的人口结构发生变化,由“二元”变为“三元”,除原有的城市人口和农村人口外,产生了一部分“中间人口”,人们称之为流动人口。进入90年代后,由于人口老龄化和企业经营机制的转变,城镇养老保险制度和医疗保险制度进行改革,并先后建立了失业保险制度、工伤保险制度和女工生育保险制度、以及“两个确保”措施和“三条保障线”政策,并为城市贫困居民建立了最低社会保障制度。而农村社会保障制度没有什么实质性的变化,民政部于1991年曾组织部分地区进行农村养老保险制度试点,但是随着1998年的机构改革,新成立了劳动与社会保障部,民政部将此项工作停止下来。在这段时期里,中国的经济结构和人口结构都发生了变化,但是,中国的社会保障制度50年没有改变,“二元”的社会保障制度与“二元”向“一元”转型的经济结构和“三元”人口结构极不协调。与相对完善的城市社会保障制度相比,农村社会保障制度存在明显不足,具体表现在:
我国农村保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚和农村“五保”;保障对象基本上是“困难的人”和“光荣的人”;保障的内容基本上是补贴性、救济性的单项保障;保障的核心———社会保险在大部分农村地区基本上未展开,只有少数先富起来
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的地区最近几年逐步开始建立农村社会保障制度,但大多还处于试点阶段;合作医疗提供的免费或低价的医疗保障基本上名存实亡。农村广大居民主要依靠家庭保障、土地保障而缺乏社会保障。另外,中国政府对建立农村社会保障制度的投资严重不足。据有关资料显示,从社会保障支出看,占全国人口75%以上的农民的社会保障支出只占全国社会保障支出总数的5%,而占人口20%的城镇居民的社会保障支出却占全国社会保障支出总数的95%;从人均占有社会保障费用情况看,城市居民人均455元,农民仅人均15元,相差30倍[1]。
我国农村人口比重相当大,但社会保障却仅局限在比重小的城镇劳动者中实施,形成明显的城乡社会保障落差。就目前贫困问题而言,政府针对城镇的贫困问题,全面推行了最低生活保障制度,而农村贫困群体的最低生活保障制度只是处于“零敲碎打”的不规范状态,其实,无论相对贫困,还是绝对贫困,中国绝大多数贫困人口居住在农村,按照农村绝对贫困标准627元来计算,国家统计局的统计显示:2002年底全国农村绝对贫困人口为2820万,贫困发生率为310%;初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为5825万,占农村人口的比重为612%。也就是说,近10%的农村人口处于贫困或贫困边缘,急需一定的社会渠道解决贫困问题。到2002年,中国居民个人收入的基尼系数为01458。中国居民消费水平在1990年城镇和农村的差距为1115元,到1999年达到了4869元,2002年达到了5713元。消费水平受收入水平的限制,中国居民消费水平的城乡差距的扩大反映了中国居民收入分配差距的水平在扩大[2]。社会保障制度的实施本应缓解农村居民与城市居民之间的贫困差距,却由于中国的社会保障制度使城镇居民的贫困问题得到一定改善,而对农村居民基本没有起到作用,使城乡居民之间的贫富差距越来越大。
二、建立和完善我国农村社会保障制度的经济途径
1998年的诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚・森(Amartya Sen)在他的著作《以自由看待发展》中提出,涵盖社会保障制度的社会安排分为两种:一种是增长引发型,即这个过程的成功取决于利用增长带来的经济繁荣来扩展有关的社会服务,包括医疗保健、教育和社会保障;另一种是扶持导致型,是政府通过扶持而建立起的社会保障制度,即“扶持导致的过程不依赖于高速经济增长,而通过精心策划的医疗保健、教育等社会扶助计划项目及其他有关的社会安排起作用”。资本主义国家建立社会保障制度的途径主要是增长引发。
对于我国社会保障制度的建立途径目前比较流行的看法与实际做法是增长引发型,即社会保障制度的建立必须与一个国家或地区的经济发展水平相适应。这种观点肯定了经济发展水平对社会保障范围和程度的根本制约作用。有的学者通过分析建国以后我们建立的超越经济发展水平的社会保障制度所引发的弊端,以及引证这种社会保障制度难以为继的现实,来说明经济发展水平对社会保障的决定作用[3]。有的学者则通过对欧洲发达的福利国家的检讨,来说明我国作为一个发展中国家如果超越经济发展水平搞社会保障,必然会重蹈福利国家的覆辙,且经济和社会后果将更加严重[4]。
同上述学者一样,我们也肯定经济发展水平对社会保障实施的范围、程度和给付标准具有根本性的制约作用,但是我们也不否认非经济因素对社会保障制度的重要影响,如土地政策、人口因素、政治因素、文化和心理因素对现行农村社会保障制度的影响。力图建立和社会生产力水平完全适应的社会保障制度,达到纯粹理性化的社会目标,这本身就是非理性的,因为社会并非人为设计出来的。既要使社会保障在国家经济萧条、社会成员遭受经济风险时起到社会“减震器”、“安全网”的作用,又要社会保障和经济发展水平相适应,这似乎是一个悖论。[5]有些学者在谈及我国当前农村社会保障的问题时,只强调农村社会保障水平必须和农村社会生产力水平相适应,忽视国家作为实现全体社会成员公平的主体所应尽的责任,无论其主观动机如何,在客观上都导致将农村社会应受保障的群体长期置于一个被忽略的地位。这恐怕也是造成下述状况的主要原因之一:“无论在中国的过去还是在中国的现在,农村社会保障都是社会保障体系中的薄弱环节;甚至在某些关于社会保障的理论探讨和政策设计中,还有意无意地忽视了农村社会保障。”[6]显然,这无益于农村的稳定,也不利于社会公平的实现。
我国目前农村经济增长落后于城镇,经济增长所带来的收益比城镇要少。同时由于农村本身经济结构、文化风俗及自然环境等复杂的因素的影响,要使农村经济发展起来,经济增长速度与城镇距离缩小,需要相当长的一段时间。如果单靠增长引发的方法,建立社会保障制度也要等相当一段长的时间,但是在这段时间里收入分配差距会随着短期经济增长继续扩大,由此带来的有效需求不足、投资减少以及社会经济秩序的不稳定将阻碍长期经济增长,长期经济不增长,社会保障制度在长期阶段也无法建立。
因此,我国在农村建立社会保障制度的过程中,应该抛弃单靠增长引发方法来建立社会保障制度,要同时采用扶持导致的方法指导社会保障制度的建立。政府应该将用于建立社会保障制度的资金比例加大,而且这部分的资金绝对不能因为经济的增长速度变慢了而减少。在城市和富裕的地区可以主要采用增长引发方法来建立社会保障制度,因为这些地区的政府有足够的经济增长带来的效益建立社会保障制度,同时政府可以规定居民收入的固定比例用于建立社会保障制度,居民收入提高了,其社会保障也就高。但是对于农村采取规定收入的固定比例来建立社会保障制度是行不通的,因为农村居民收入本身就不高,按比例得到的资金是不足的,所以农村建立社会保障制度的资金主要靠政府。政府应该从税收、证券、基金、福利彩票以及财政收入中提取一定比例的固定资金部分甚至大部分来建立社会保障制度,专款专用,保值增值,而不能一味地将资金用于其他投资。
实践证明,采用扶持导致方法的过程中并不会阻碍经济的增长,反而能够促进经济增长率的提高。如日本在明治维新时期的识字率比欧洲高,当时日本工业化落后欧洲的工业化几十年,可见日本经济的发展得益于对基础教育的重视。韩国、新加坡等不少东亚经济体在经济发展的前期阶段,政府采取扶持导致,实行大规模的教育普及,大规模扩展医疗保健设施,促进了经济的发展。可见,社会保障制度不仅不会阻碍经济的发展,反而有利于经济发展,因此社会保障制度并不一定要通过增长引发来建立。如果只是单一地采用增长引发,不采用扶持导致的方法,往往使得社会保障制度得不到发展,贫苦阶层人民的生活更加贫困,阻碍经济的发展。
三、完善合理的农村社会保障制度的经济功能
(一)扩大内需,刺激农村消费,促进国民收入再分配
扩大内需,刺激消费,增加就业,提高生产率,是国民经济
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