论我国现阶段行政监督的现状及完善

论我国现阶段行政监督的现状与完善【引言】伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出。

尽管在我国的国家政权体系中，行政机关只是立法机关的执行机构。

但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的统治和管理功能，承担着大量的行政立法、决策和执行功能。

因此,加大行政监督力度、改善行政监督结构、增强行政监督实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。

本文将通过对我国行政监督体系的构成、理论基础的分析，研究现阶段行政监督中存在的问题，并提出改进行政监督的具体建议和对策。

【正文】一、我国行政监督体系的构成及理论基础。

1、我国行政监督体系的构成。

根据主体的不同分为行政体制内部监督和外部监督两大类。

外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。

外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的行政监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的行政监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。

外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。

内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督。

内部专门监督，主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督，包括：行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。

内部非专门监督，包括：上下层级监督，即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督；平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督【01】2、我国行政监督体系的理论基础。

A、近现代西方行政监督的理论，源于启蒙运动中权力制约与监督的理性思索。

孟德斯鸠认为人注定是有缺陷的，只要是人组成的政府，就不能给予完全的信赖，就应该对其实行监督和控制。

这正是近代民主监督思想的基本前提和依据。

法国思想家莫耐则提出了“人民立君，不是君立人民”的观点【02】。

法国18世纪的启蒙学者卢梭认为，人民主权是不可转让、不可分割、不可代表的。

这些观点后来成了资产阶级反对君主立宪、建立民主共和制及主张公民参与的理论基础。

在近现代的西方国家政权变革与重组中，又出现了分权制衡论、行政科层制等理论。

在当代，西方行政监督理论研究日益深入，产生了许多新的理论和思潮【03】。

B、我国的行政监督是在马克思主义监督理论指导下建立和发展的。

其根本理论是，政府公务员是“人民的公仆”及人民监督的思想。

列宁在继承和发扬马克思、恩格斯监督理论的基础上提出，广大民众参与式管理监督的理论，并将其制度化，形成操作模式。

在中国革命和建设实践中，毛泽东、邓小平等几代领导人提出并实践了有中国特色的社会主义民主监督理论，如党和国家廉政建设、民主政治建设、民主集中制原则、反对官僚主义和腐败等理论和原则，奠定了我国行政监督的理论基础。

C、我国行政监督的发展历程。

第一阶段，行政监督体制的建立阶段。

我国建国初期，依据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，国家在政务院内部设立了政法、财经、文教和人民监察四个委员会。

1959年4月，国务院监察部和地方各级人民政府的监察机关被撤销，行政监督工作主要由中共监察组织和行政机关自己担任。

第二阶段，行政监督体制的恢复和发展阶段。

十年动乱中，我国的行政监督体制遭到彻底破坏。

文革结束后，我国的行政监督体制进入恢复和发展阶段。

1982年的新宪法强化了国家权力机关对国家行政机关的监察职能，再次突出了国家权力机关的立法权、审议权和决定权，并规定设立国家审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府实行审计监督。

其后1999年《中华人民共和国行政复议法》的通过及系列配套法律和措施陆续出台，使我国的行政监督体制正日趋规范化。

二、我国现阶段行政监督中存在的主要问题。

1、行政监督体系整体功能不强；我国的行政监督是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道多，但监督力量缺乏整合，监督的合力较弱。

一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清，在监督运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系。

二是整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，群龙无首，缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力，从而导致诸多不合理现象的出现。

2、行政监督的组织机构不建全、行政监督机制不完善；A、权力机关的监督所发生的实际效力还比较小；从理论上讲，人大及其常委会对行政的监督最具有权威性和强制性，但是这一监督目的很难达到。

主要在于：第一，人大对政府的监督在许多方面难以深入。

第二，由于人大只有原则上的监督权，而没有具体实施细则一类的东西，使监督执行过程中无法掌握。

第三，权力机关的人员素质方面存在的问题，也影响着权力机关对政府的监督。

B、人民群众的监督作用实际效力低；人民群众对政府的监督在宪法和法律中都有规定，但是在实际生活中，人民群众的监督所发挥的作用不大，压制群众，对群众监督进行打击报复，不把群众监督放在眼里的现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着。

这些情况表明我国群众监督严重存在着名实不符的现状。

C、各民主党派对行政机关及工作人员的监督作用尚未充分发挥；因为各民主党派的监督，不具有国家权力的性质，它们的监督对行政机关及工作人员来说没有法律的约束力，这样使得民主党派对政府的监督作用发挥的好坏，往往取决于政府领导者的开明程度。

各民主党派的监督无法得到足够保障，自然流于形式，其产生的实际效力非常有限。

D、舆论监督的效力尚未得以充分发挥。

舆论监督虽然不直接产生法律后果，但是舆论监督的作用是很大的。

在西方国家中，舆论监督对政府官员起着很大的制约作用。

因此许多学者把舆论监督与立法、执法、司法等并列，认为是现代社会的四大支柱。

但就我国的情况看，虽然舆论监督也发挥了不小的实际效力，但由于体制限制，它的效力尚未得以充分发挥。

E、行政监督的自我监督系统的作用发挥很不理想。

现实的情况就说明了这一点，虽然从1987年8 月以后全国县级以上的行政机关都相继成立了监察部门，但是“令不行、禁不止”的现象仍严重存在，腐败现象也相当严重。

这些情况说明行政机关的自我监督系统所发挥的作用是很不理想的。

究其原因，体制上的原因当然是一个根本原因，有许多问题在政策界限上很模糊，这就使得监察部门很难进行监督。

除此之外，监察部门对许多严重问题没有直接处理权，只有建议处理的权力，因此只能依赖上级有关部门，这不能不影响监察部门监督的权威性。

3、行政监督法制缺失。

主要表现在：行政法制监督的立法滞后；行政法制监督立法是建立和完善行政法制监督机制的前提和保证。

监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳。

我国目前行政法制监督的有关法律还比较少，有些领域甚至还是空白，立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。

行政法制监督程序不规范；行政法制监督方式可分为事前监督、事中监督、事后监督，三种方式有机结合，全方位进行，才能取得较好的监督效果。

从一定意义上说，事前预防的监督功能比事后追惩功能更为重要。

但是长期以来，我国一直将监督工作的重点放在查错纠偏的追惩性的事后监督上。

行政法制监督程序不规范体现在具体的监督实施中，监督违法违纪多，监督权力行使过程少；事后审查多，日常渗透少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制少。

行政法制监督力度不够；受制于中国传统官本位思想的影响及行政体制的安排，社会公众对政府的重大决策及实施情况知之甚少，知情权匮乏导致行政相对人的积极性和参与度过低，并且行政相对人和社会舆论的监督与制约力难以抗衡强大的行政权力，即使监督也多是“敢怒不敢言”，从而使监督流于形式。

三、改进行政监督的具体建议和对策1、继续拓宽行政监督途径和方式，提升整体功能。

主要包括：权力机关监督、监察监督、司法监督有新突破，政府法制监督新作为。

A、人大监督。

宪法规定，行政机关是权力机关的执行机关，人大及其常委会的行政监督是对行政机关的行政行为的全面监督，包括对行政行为合法性的监督和合理性的监督，对行政机关执行实体法和执行程序法的监督等。

我国虽不搞三权分立，但各级人大应是行政监督的主角而不是旁观者，应当借鉴西方议会职责开展工作，有效地对行政权力进行监督。

尤其指出的是，为有效进行经济监督，可以把审计监督的事项纳入人大的工作范畴。

B、监察监督。

为改变监察监督机关双重领导缺乏独立性的弊端，可以改内部监督为外部监督，将行政监察机关从行政部门中独立出来，不再隶属于行政部门领导，使其与同级行政部门地位平等，赋予监督同级行政部门和行政首长相应职权。

在经费来源上，监察部门应有专项经费预算，便于独立开展工作。

C、司法监督。

司法机关依法对行政机关实施监督，是制约行政权的重要方式。

有的行政领导不重视司法机关的地位，对法院送达的行政诉讼传票置之不屑，大搞权大于法。

司法的行政化倾向，是导致行政权力干预司法监督的重要因素。

因此，要完善司法机关的行政监督，必须推进司法独立，排除行政权力对司法监督的干预，实现司法的非行政化。

D、政府法制监督。

政府法制监督应当包括对具体行政行为监督和对抽象行政行为监督两个大方面。

在具体行政行为监督方面，要通过立法，实行行政执法监督证制度。

通过建立行政执法监督证制度，明确各级政府法制监督职能，明确监督者与被监督者的权利义务和法律责任，使法制监督师出有名；在抽象行政行为监督方面，一是实行规范性文件的综合管理制度，加强对违法规范性文件的追责，建立具有可操作性的运行机制。

二是加强规范性文件监督管理的人员和机构建设。

目前，各级法制机构特别是基层法制机构多数没有专门审查科室和人员，这给规范性文件的监督管理工作造成极大的被动，亟需进一步加强机构建设。

2、完善行政监督法律制度，健全行政监督法律体系。

加强行政监督立法，从源头上完善行政监督机制。

行政监督立法是依法实行行政监督的前提，只有尽快制定行政监督法律法规，才能为有效开展行政监督提供法律保障，实现行政监督的有法可依。

立法应当包括实体方面和程序方面。

在实体方面，要对监督的主体客体范围、双方的权利义务、行政权力的内容等等做出规定。

在程序方面，要有实施程序和责任追究办法，对如何行使权力和如何接受监督做出规定，为行政监督提供基本的规范程序和保障。

3、加强监督主体的独立性和权威性。

行政监督体现着权力制约。

行政权力运作的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立、权威相对较高。

监督者和被监督者不能够两位一体,也不能够让监督者在某些方面依附于或受制于被监督者,以防二者的主、客体位置在一定的时空条件下互换或倒置。

4、建立自我约束机制，强化行政监督意识，加强职业道德教育。