我国城乡融合存在的问题及对策

我国城乡融合存在的问题及对策

王桂芹郑颜悦

(湖南科技大学建筑与艺术设计学院，湖南湘潭411201)

摘要:城乡融合是城乡关系的高级形态和必然趋势，是城乡一体化实现的根本路径,是当前社会全 面高质量发展的逻辑必然。当前推进城乡融合面临着城乡居民收入差距过大、城乡基础设施和公共服务 设施配置失衡、城乡生态环境建设不平衡及城乡要素双向流动体制受限等一系列问题和矛盾。以问题为 导向，据此提出实现城乡融合应该保证城乡居民收人均衡化、城乡服务设施一体化、城乡人居环境生态 和谐化、城乡要素双向流动体制机制完善化的对策，以期为推进城乡融合协调发展提供借鉴。关键词:城乡融合;新型城镇化;乡村振兴

中图分类号:TU984 文献标志码：A 文章编号：1001-862X (2020)05-0018-007

城乡融合是城乡关系的高级形态和必然趋

势，是城乡一体化实现的根本路径，是保障我国

经济和社会高质量发展的内在要求。⑴城乡发

展失衡、农村发展不充分是新型城镇化进程中 面临的主要问题。⑵中国城乡关系与经济社会

发展阶段变化密切相关，城乡关系调整反过来

又形成经济社会向更高水平发展的动力⑶，这

一过程有所反复，总体不断缓和改善，但城乡

发展差距依旧明显，城乡矛盾突出，农村发展

缓慢。城乡失衡长期困扰着我国经济社会的发

展，城乡收入差距悬殊，农村公共服务设施基

础薄弱，农业生产效率低下，农村发展不充分，

已经成为我国经济社会高质量发展的严重制约

因素。⑷只有打破体制壁垒，重塑城乡关系，促

进生产要素双向有机流动，实现城乡结构从

“二元”到“一体”的转变，城乡功能互补，共筑

城乡命运利益共同体，才能实现区域平衡发

展。本文的岀发点是多角度分析当前推进城乡 融合发展的现状基础，深入剖析当前城乡融合

存在的问题，并据此提出相应的针对性对策，

为全面推进城乡融合，城乡居民共享改革成果

提供参考。

一、我国推进城乡融合发展的现状基础

自美丽乡村建设，特别是乡村振兴战略提岀

以来，我国农村发展已然被激活并呈快速发展的

趋势。城乡体制的不断优化,资源双向流通机制的

逐步健全，乡村基础设施、公共服务设施配套建

设,城乡产业融合都取得了很大的进展，为重塑城

乡关系，走城乡融合发展道路提供了基本保障。

(一)城乡体制正在不断优化

城乡二元结构体制下，农村与城市孤立分

离，缺乏互利互惠及交流对话，城乡社会发展不

平衡,农村与城市在基础设施及公共服务设施保

障体制、城乡要素流动、社会机会获得、城乡居民

本刊网址•在线杂志:www.jhlt.net.cn基金项目：2019年度湖南省社会科学成果评审委员会课题(XSP19YBC018)；湘潭市哲学社会科学规划研究课题(2020ZK08)；湖南 省教育厅教研教改项目(2019-482)作者简介:王桂芹(1981-),女,黑龙江嫩江人，博士，湖南科技大学建筑与艺术设计学院讲师，硕士生导师，主要研究方向：城乡规 划设计理论与方法;郑颜悦(1998-),女，广西桂林人，湖南科技大学建筑与艺术设计学院,主要研究方向：城乡规划理论与城乡空间规 划。

18我国城乡融合存在的问题及对策

收入、城乡生态环境建设等方面存在巨大差异。[5]

城乡发展失衡及农村的不充分发展已经严重制

约了新型城镇化的进程和中国经济增长模式由

外部投资驱动向内部消费的转变,城乡体制结构

由“二元”到“一体”的转变是保证我国社会高质

量发展的必然要求，具有强烈的现实需要。

城乡一体化是消除过去在经济发展、基础设

施配置、社会服务、就业公平等方面城乡二元结

构的发展模式,把城市与农村、工业与农业、城市

居民与农村人口统筹为一个整体,进行协调有机

发展的过程,纳入现代化发展及全面建设小康社

会的过程。城乡一体有利于资源的均衡化配置，

促进生产要素双向流动，加快农业现代化进程，

提高农民收入，完善社会保障体系，城乡居民机

会均等，经济一体化发展，城乡居民共享城镇化

成果。[6]

为了打破二元结构体制的困境，国家出台了

一系列方针政策。从统筹城乡经济社会发展，到

“工业反哺农业、城市反哺农村”的方针，明确了

城乡一体化发展的政策导向。

以党的十七届三中全会报告为指引，我国城

乡结构迈入了一个崭新的阶段，破除城乡二元结

构,促进城乡一体化发展,尽快完善产业布局、基

础设施、公共服务的一体化政策措施。乡村振兴

战略的实施，城乡融合的体制机制进一步健全。

中国的城乡关系经历了二元形成及固化时代

(1949—1978),二元分割调整探索阶段(1979—

2002),城乡规划转型阶段(2003—2007),城乡统

筹阶段(2008—2017),城乡融合阶段(2018至 今)。依据党和国家方针政策，新户籍政策、资本

下乡等一系列农业农村政策落地实施,城乡二元

体制的壁垒逐步被打破,城乡结构体制正在不断

优化。

(二)城乡资源要素流通机制正在不断健全

城乡融合发展的根本就是真正实现人口、土

地、资本等要素城乡间对流顺畅和市场平等交

易。在快速城市化进程中，城市强大的集聚效应，

吸引了大量农村要素流向城市，但是城市的扩散

效应效果不明显,造成生产要素的单向流动。城

乡要素的双向流动不畅及农村的不充分发展已

经严重制约了新型城镇化的进程和中国经济的

增长模式由外部投资驱动向内部消费的转变。[7] 城乡融合的根本是深人推进“人•资•地”的

融合，构建城乡融合的新格局，关键是打破阻碍

生产要素双向流动的瓶颈,整合优化城乡要素资

本,资源共享，为乡村发展注入现代生产要素，激

发乡村内涵活力。首先，实现人口的自由流动。人

口自由流动空间应该与社会权益保障相耦合，关

键通过基础设施、公共服务、社会保障的一体化

建设,激励立志于农村产业发展的城镇人口返乡

创业，建立各类人才返乡创业长效保证机制，确

保人口双向流动顺畅。其次，构建平等的交换机

制及城乡统筹要素市场。城乡土地要素实行增减

挂钩机制，平等交换，有利于吸引城市先进生产

要素流向农村，激活农村要素市场，疏通城市要

素流入农村的通道，鼓励城市先进资源、生产要

素反哺农村,促使形成城市先进生产要素源源不

断注入农村的良性格局。最后，完善资本保障体

系。形成金融机构、政府财政投入、社会资金三位

一体的资本保障体系，为生产要素的双向流动提

供资本保障。

当前，以市场交易决定资源流通的理念贯穿

始终，不断完善城乡要素流动机制。城乡融合的

关键步骤是深化农村土地制度改革,对乡村集体

土地进行登记、确权，引导和规范农村闲置宅基

地,盘活存量用地,这些基础性工作为建立高效、

统一的土地资源流通市场打下坚实的基础。“三

权分置”、土地市场流通、人才返乡就业、科技人

才下乡创业、资本双向流通等保障制度的不断完

善,城市反哺农村、以工带农,必将有效促进城乡

资源要素的双向流通，实现城乡资产的优化配

置,促进城乡融合发展。

(三)乡村基础设施和公共服务设施短板正在

努力修补

人是城乡融合的核心。城乡居民在教育、文

化、医疗、户籍及就业等方面存在巨大差距，城乡

矛盾突出，乡村基础设施和公共服务设施短板须

进一步修补。⑷

首先，应该破除资源统筹分配过程中的体制

壁垒，跳出农村发展的封闭局限，调整城乡社会

服务要素的资源化配置，缩小城乡差距。其次，加

大农村资源投入力度，有效完善农村的教育、医

疗、就业等资源体系,城乡进行资源平等化配置，

在更大的区域范围内协调统筹资源、要素、人口

19潜涪髓九2020.5

的双向循环。最后,建立城乡一体化的社会保障

体系。我国的城乡社会保障政策体系有待完善，

公平性相对缺失，农村在失业保险、养老保险制

度等方面存在不足。社会保障体系应该城乡一体

化统筹，特别针对农村的社会问题给予重点关

注，在政府财政支出、社会保障资源优化配置方

面有意识倾斜，力求缩小城乡差距，城乡人民共

享发展成果，实现社会公平。

目前，我国正在加大力度进行国家治理体系

建设，乡村基础设施和公共服务设施的治理完善

是改善农村人居环境的重要推手,是加快农村发

展的基本保障。首先，基础设施网络的搭建。随着

“四好农村路”及道路硬化工程的开展，农村的道

路网络覆盖率逐步提高，部分地区污水处理厂的

设置、垃圾回收站的布点、污水排放管网的敷设

为乡村居民的生产、生活提供了最大便利，乡村

人居安全逐步改善。其次,公共文化休闲设施的

建设。部分农村地区农村活动站、休闲健身广场

逐步建设，为休闲娱乐、健身锻炼提供了场所。再

次，教育、医疗、就业、养老等社会保障体系正逐

步完善。通过大学生乡村支教、乡村医生队伍建

设、吸引科技人才下乡、就业养老保障制度建立，

修补城乡公共服务设施短板，促进社会公平，提

高全民幸福生活指数。

（四）城乡产业融合基础逐步夯实

城乡融合作为实现乡村振兴、城乡协调发展

的重要途径,关系着现代农业的发展、农村居民生

活水平的提高以及农村改革发展的成效。切城乡

融合应充分依托城乡互动关系，加强城市先进生

产力对农村产业现代化建设的引领作用，实现优

势资源互补，在保持城乡特色差异的基础上,充分

挖掘乡村产业发展的内生动力，振兴农业的生机

和活力。首先，农村应该在现代化发展方针的指引

下，加快农村产业的产业链升级转换,发展现代农

业,加强生态旅游、种植、养殖产业,多角度进行现

代化发展,缩小城乡收入差距;其次,激发农村内

生发展动力，深入挖掘乡村所孕育的农耕文明、生

态文明、乡土文明，为经济发展提供差异化服务，

提升吸引人才、资本、技术流动的能力;最后，农村

在保持自己传统风貌特色及发展内在机理的基础

上，通过城市的发展带动作用，迸发出勃勃生机,

城乡融合的过程也化解了城市某些发展瓶颈，城

20乡互补、互利互惠、合作共赢，城乡融合的目标任

务是促进乡村振兴、城乡协调发展。

近年来，我国城市现代化建设进入加速期，

产业结构升级换代快,信息化、技术化、工业化水

平迅速提高，城市居民收入水平显著提高，物质

文化生活丰富。城市集群式发展,城市辐射能力

持续加强,周边农村接受大城市经济、技术、信息

的辐射，获益颇丰，城市的迅速发展为带动农村

发展提供了坚实的物质保障;农业的现代化发展

主要指现代的技术方法、科学知识融入农业生产

过程,使用农业机械化、智能化，改变过去传统农

业低效低质问题，实现向现代高效高质农业的转

变。我国的传统农业发展面临巨大的挑战，中央

一号文件连续多年，特别关注“三农”问题，多种

举措强调推进农村和农业现代化。这些年来，农

业发展取得了长足的进步,虽然还有巨大的提升

空间，农村经济发展水平逐渐提高，农民收人也

大幅度增加,农业现代化基础逐步坚实。城市现

代化产业发展迅速，反哺有余;农村现代化发展

提升，基础逐步坚实。城乡产业融合基础逐步夯

实,为实现城乡融合提供了有力保障。

从目前我国的城乡发展关系来看，城乡融合

已经具备了内在基础和外在条件,但是由于长期

农村发展滞后，城乡发展长期不平衡，城乡融合

还面临很多制约因素，存在很多的问题,需要提

升完善。

二、城乡融合过程中存在的问题

当前中国城乡关系调整进入新阶段，实现城

乡融合发展的动能不断积聚、条件更加充分，但

城乡关系尚未根本理顺，在城乡收入、产业转型、

公共服务均等化、生态环境改善、户籍管理及社