浅议海关贸易管制执法中两个风险的化解与防
范
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海关贸易管制中执法风险和廉政风险的化解与防范【内容提要】随着国家改革开放的深化和对外贸易的发展，海关进出境监督管理职能任务日益加重，海关监管工作中存在的执法风险和廉政风险逐渐显现，成为影响海关监管效能的重要不利因素。
海关贸易管制执法既是海关监管工作的重要内容，又是国家对外贸易管制链条上的核心环节，如何有效防范、化解执法和廉政两大风险成为切实提高贸易管制执法水平、提升执法效能的重要内容。
本课题尝试从贸易管制执法实践出发，对海关贸易管制执法中存在的执法和廉政风险进行分析，并对新形势下如何化解和防范两个风险提出相应的对策和建议。
【关键词】贸易管制执法风险廉政风险化解防范
随着国家改革开放的深化和对外贸易的发展，海关进出境监督管理职能不断扩张，传统职能任务不断加剧，反恐、防扩散和保护国家政治经济安全等非传统职能任务也日益加重，海关监管工作中存在的执法风险和廉政风险逐渐显现，成为影响海关监管效能的重要不利因素。
为此，总署党组从战略的高度指出，防范和化解执法和廉政两大风险是海关工作的长期任务和永恒主题。
海关贸易管制执法既是海关监管工作的重要内容，又是国家对外贸易管制链条上的核心环节，如果不及时调整工作思路，转变执法观念，有效防范执法和廉政两个风险，提高执法水平，小到经济损失，大到危害国家的政治、经济、生态安全，其后果将不堪设想。
本课题尝试从贸易管制执法实践出发，对海关贸易管制执法中存在的执法和廉政风险进行分析，并对新形势下如何化解和防范两个风险提出相应的对策和建议。
一、海关贸易管制执法中“两个风险”的表现形式
（一）海关贸易管制执法风险的表现形式
海关贸易管制执法工作存在的执法风险主要有：一是执法不严引起的风险；二是执法水平低引起的风险；三是缺乏责任心引起的风险。
具体表现为：
1、执法有效性风险。
在海关贸易管制执法中，存在着一种将贸易管制工作简单化的倾向,表现在现场执法中就是过于依赖计算机参数提示进行执法操作：一种是对于系统参数未提示的，就认为通关中不要求企业提供任何证件；一种是对于系统参数有提示的，不管文件有无特殊规定一律要求企业提供相应许可证件，机械执法。
这就使得进出口贸易管制政策措施存在着执行不到位或人为设置障碍影响执行效果的风险。
2、执法统一性风险。
公平、平等是依法行政的核心原则，在关境内进行的所有进出口行为海关应适用一致的监管措施。
当前，进出口贸易管制政策措施无法涵盖所有执法实践中可能出现的问题，对于那些没有文件规定或文件规定不十分明确的执法问题，各地海关通常是形成了自身的习惯做法，并没有在全国形成统一的执法标准和监管措施。
这就使得海关贸易管制执法不统一、不规范的风险依然存在。
3、执法准确性风险。
随着科学技术的日新月异，经济全球化发展的迅猛趋势，海关在进出口贸易管制执法中遇到的新情况和新问题层出不穷。
而且，进出口企业受到非法利益的驱使往往会通过伪报、瞒报、简单加工等隐蔽手段来逃避进出口许可证件的管理，给海关执行进出口贸易管制政策措施的准确性带来较大风险。
如不法企业通过将粮食伪报成石头、家具等商品或简单将粮食缝入包装物中伪装成枕头之类的成品等多种途径试图逃避海关监管非法出口，如果现场关员一时疏忽麻痹或审核不仔细，就会使不法企业的违法企图得逞，给国家和人民的利益带来损害。
（二）海关贸易管制执法中廉政风险的表现形式
所谓廉政风险，就是在具有执法资格的国家公务人员执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，由于依法行政意识淡薄或受非法利益驱动，利用执法权力或职务便利，主观上故意采取违法违规手段扰乱进出口秩序，损害国家、企业利益和海关声誉需要承担相应责任的风险。
在海关贸易管制执法中，廉政风险突出表现在：与不法分子勾结串通进行走私放私；利用质疑权故意为合法货物的进出境设置人为障碍以牟取不当利益；在不法企业的腐蚀拉拢下，利用自身执法优势为不法企业出谋划策，教唆其以伪报品名、伪报规格等方式逃避或合理规避国家贸易管制政策措施；泄露海关对贸易管制商品的布控信息以非法获利等。
二、海关贸易管制执法“两个风险”产生的原因分析
要化解和防范海关贸易管制执法中存在的“两个风险”，首先必须对两个风险产生的原因作客观辩证的分析，其形成的原因既有客观的，也有主观的，既有外部的，也有内部的，具体表现在：
（一）外部执法环境相较复杂
外部执法环境对海关贸易执法的影响是非常明显的。
一是市场经济秩序不够健全和规范给海关执法带来影响。
目前我国市场经济秩序还很不规范，国家对部分商品的进出口管制导致走私行为可以获取暴利，为达到其目的，不法分子想方设法，使用各种手段，包括偷运进出境、伪报、瞒报、夹带等，增加了海关贸易管制执法的风险性。
二是海关执法权面临着诸多诱惑。
不法分子总是千方百计地寻找海关队伍中那些意志薄弱的人，投其所好，进行收买、拉拢、腐蚀，海关贸易管制执法的严肃性和公正性受到了严峻的挑战。
三是地方保护和部门保护对海关执法的干扰。
（二）贸易管制政策尚不健全
海关贸易管制执法活动在现有框架下仍缺乏完善、严密的法律体系的支撑，主要表现在：一是立法层次低，不少政策法规的稳定性、规范性、科学性和可操作性较差；二是政出多门，作为执法依据的规范性文件时有互相冲突、抵触的情况，可行性不强；三是需要当事人遵守或涉及当事人权益的政策法规，解释权不在海关，但执法矛盾又集中指向海关；四是不少专业性很强但随意性又很大的政策规定实施时没有缓冲期或过渡期，海关执法关员和管理相对人来不及消化吸收、思考相应对策便要开始加以执行。
（三）管理技术和手段欠科学
科技的应用既可解放劳动力，又可严密监管。
目前，海关贸易管制执法执行的法规、规章及规范性文件数量达数百件之多，文件分散且变化频繁，现场执法关员疲于应付日常工作，很难有专门时间用来学习执法中所必须依据的规定，如果不借助先进的科技手段来辅助，极易引发较高的执法风险。
而当前海关贸易管制执法的科技化建设还很落后，贸易管制执法的电子化、网络化应用程度还不高，影响管理的严密和高效。
目前仅少数许可证件实现了海关与主管部门之间的电子数据联网，其余多数还停留在纸面单证上，现场关员只能凭直觉判断真伪，假证、无效证、非规范发证易蒙混过关，存在执法管理漏洞。
另外缺乏有效的监控制约机制也是诱发“两个风险”的重要因素。
（四）执法关员素质不高
海关贸易管制执法人员自身业务水平的高低和思想政治素质的好坏，直接制约着海关贸易管制执法中“两个风险”的高低。
随着知识经济发展和社会的进步,对海关贸易管制执法人员已从单一性、简单化要求发展到综合性、复合型的素质要求 ,而目前海关贸易管制执法人员的素质还存在着较多的不适应。
一是没有形成
“两个风险”的防范意识。
基层执法关员对于不作为、执法不准确等可能导致的风险和后果缺乏有效认知。
二是执法关员的业务素质参差不齐。
部分海关贸易管制执法关员不思进取，得过且过，不深入钻研业务，凭感觉、凭经验、凭习惯执法，容易造成执法错误。
部分执法关员由于个人素质和价值取向的影响，对政策法规的理解存在偏差,执法质量不高。
三是部分执法关员思想政治素质不高。
有的表现在工作中缺乏责任意识，如不认真审核单证、不认真进行查验等。
有的表现在受拜金主义、享乐主义和极端个人主义等不良思想的影响，意志消沉，蜕化变质，与不法分子内外勾结，中饱私囊，损害国家利益和海关形象。
海关执法中严密与高效、把关与服务的平衡点难以准确把握；海关与管理相对人之间、与其他主管部门之间信息的不对称；不法分子违法手段的隐蔽性和海关执法资源的有限性矛盾等执法难度的增加，也使执法风险不断加大。
三、化解和防范海关贸易管制执法“两个风险”的对策建议
海关贸易管制执法“两个风险”的防范要坚持以人为本，设计运行与执法过程并行的执法监督机制，从关心和保护干部、有利于海关贸易管制执法持续发展的角度出发，以合法性、合理性为标准，切实规范执法行为，尽可能降低风险。
（一）提高执法队伍素质,增强风险防范意识
要化解贸易管制执法中的“两个风险”，最重要的还是要解决执法人员的素质不适应问题。
因此，要统筹兼顾，有针对性地加强海关贸易管制执法关员的政治教育和业务技能培训，培养适应形势需要和执法要求的综合性人才。
一是强化风险防范意识。
从思想上重视风险，通过案例教育、以案说法等让执法关员认清形势、珍惜自身岗位，充分认识当前及今后海关贸易管制执法所面临的“两个风险”，在日常执法工作中始终绷紧“风险”这根弦，牢固树立法制意识。
二是强
化海关贸易管制业务培训。
大力加强对执法关员尤其是一线执法关员的政策法规和商品知识培训，建立分对象、分层次的立体化培训格局，使执法关员掌握足够的岗位业务知识，提高业务水平和执法能力,加强对进出口贸易管制新政策法规的权威解读。
建立权威的海关政策法规库，并在此基础上建立全面完善、权威准确的海关贸易管制电子文件库，为全国海关的贸易管制执法提供方便的政策查询平台。
为执法关员开通相关行业的专业化网站，使其有机会学习获取大量的专业知识或有用信息。
另外要切实加强理想信念和职业道德教育，切实提高依法行政意识和责任意识，杜绝因主观随意产生的“两个风险”。
（二）健全完善法律制度体系，从根源上化解“两个风险”
必须切实提高立法质量，规范和完善海关贸易管制执法依据，改进贸易管制管理方式，以最大程度地缩小甚或消除“两个风险”得以产生的根源。
一是统筹兼顾，科学立法。
以《中华人民共和国对外贸易法》为依据，促进建立进出口贸易管制实体法与海关贸易管制执法程序法并重的立法框架，并按照立法有据、科学管理和规范有序的原则，对进出口贸易管制政策法规进行整体规划。
海关要主动与相关主管部门建立政策执行情况反馈机制，将执法实践中行之有效的政策措施及时反馈相关部门上升为法律；建立执法依据的定期清理机制，对滞后海关贸易管制执法实践需要、与上位法不一致或冲突，或者超出海关职责范围，设定不合理义务的政策措施，特别是脱离海关基层执法实际或缺乏可行性的政策措施规定，主动、积极建议相关主管部门及时进行清理、修订,从而促进海关贸易管制执法依据的不断完善，降低执法风险和廉政风险发生的可能性。
二是完善管理制度，进一步推进进出口贸易管制政策措施的目录编码化管理。
海关对进出境货物的监管是以HS编码协调制度为基础的，要准确执行贸易管制政策措施就必须实
现归类与贸易管制的统一，即要实现管理目录的编码化。
加快推进进出口贸易管制政策措施的目录编码化管理，实现管理目录与商品编码的一一对应，这样既可降低海关贸易管制执法因不谙归类或对管制商品知识的匮乏而引起的执法风险，又方便海关H2000通关系统贸管参数的设置。
（三）促进海关贸易管制执法的信息化管理，以科技手段化解和防范“两个风险”
一是加强参数维护工作，推进海关贸易管制执法信息化管理进程。
要与国家主管部门协调沟通，宣传参数维护在确保国家对外贸易政策正确实施上的重要保障作用，尽快将目前系统中还未提示的许可证件实现参数提示，避免执法漏洞，依法、准确提示，减少关员执法的随意性和不规范性。
二是建立集中化的数据库，将数据资源直接应用于海关作业系统。
在H2000中引入风险参数维护，建设全国海关共享的风险数据库，包括：以税则中的商品编码为主题的商品资料库，主要包括商品属性、风险特征、在各作业环节的注意事项、在各口岸的通关状况、历史风险状况记录和风险处置结果；以企业编码为主题的数据库，包括企业的基本情况、守法记录、通关情况等；以规范性文件为主题的政策数据库，以商品资料库为基础，将每项涉证商品所涉及的政策措施等执法依据，以简要方式进行提示，使现场执法关员能在短暂的时间内迅速了解获悉某项商品所应适用的管理政策和可能存在的监管风险。
三是利用"中国电子口岸"平台，积极推动许可证件联网核查功能。
进一步加快发展许可证件网上申领和联网核查功能，尽快实现各发证机构与海关之间的许可证电子数据联网核查，构建从申领、发证、验证到核查、核销数据完备的贸易管制执法机制和高效的运作模式，推进进出口许可证件
管理的信息化、制度化与规范化，提高通关效率，有效打击伪造证件等不法行为。
（四）遵循风险管理原理，建立“两个风险”防范与管理机制
海关贸易管制执法风险管理应遵循风险管理理论的基本原理，用风险管理理念来防范执法风险和廉政风险1，建立适合海关执法工作流程的包括风险识别、评价、控制和处理等措施的防范与管理机制。
一是建立科学的风险识别机制。
风险识别是对尚未发生的、潜在的和客观的各种风险系统地、连续地进行识别和归类。
要认真分析海关贸易管制执法涉及的全部工作流程，对每一个环节、每一个节点进行分析研究，从中发现潜在的风险，找出风险发生的因素，分析风险发生后可能带来的后果。
二是建立风险评估模型。
在对风险进行收集、归类的基础上，建立风险指标体系，把每一个执法风险点的各类信息按一定的规则量化，找出风险形成的规律，估算风险发生的概率，分析和识别风险的表现形式和形成原因，区分不同的风险级别，计算风险分值，并分别按照不同风险度进行预警提示。
三是要建立健全风险评估机制。
加强风险评估的制度建设，明晰风险评估的主体、程序、标准等，确保长期、动态地跟踪和评价“两个风险”的发生状况、防控情况等，加强对风险的控制，以利于风险的化解与防范。
（五）加强内外协作配合，形成监管合力
海关贸易管制执法必须建立起有效的内外联动协作机制，充分发挥各管理部门的自身资源和管理优势，形成管理合力，促进执法管理水平的显着提高。
一是加强海关内部的联系配合。
贸易管制执法部门要加强与本关内部监管通关、稽查、风险管理等业务部门的联系配合，实现信息共享，形成法制部门统一管理，各相关业务部门分工配合的海关贸易管制执法管理大格局。
二是加强与主管部门的联系
配合。
通过建立联席会议制度、签订合作备忘录等形式建立顺畅的协作配合机制；建立部门联动的快速反应机制，及时解决疑难，提高通关效率；建立部门间信息交换和共享制度，互通有无，严密管理。
三是加强与各行业协会的联系配合。
海关贸易管制执法中要强化对高风险商品的监管，应当与相关行业协会加强联系沟通，了解各行业的发展现状和趋势，取得相关高风险商品生产企业的全面信息，提前介入监管，及时调整风险评估标准。
此外，要积极主动加强与企业的沟通，以构建和谐关企关系为依托，促进企业自觉守法，减少企业伪、瞒报等违法行为或采取拉扰腐蚀海关执法关员逃避进出口贸易管制行为的发生。
（六）健全完善监督制约机制，加大对违法行为的惩处力度
加强对执法环节的监督制约是控制“两个风险”的关键措施，要通过建立有效的监督制约机制来防范“两个风险”的发生。
一是依法推行政务公开制度。
实施“阳光执法”，将海关贸易管制执法的实体规定和程序规定均实行公开，不仅可以提高工作效率和质量，增强机关的凝聚力，而且可以有效地预防腐败问题的发生。
二是建立多层次的监督机制，以内部审计监督为主要监督方式，同时积极探索建立多部门参与、多环节协调、多层次监督的执法内控机制。
要突出加强对海关贸易管制执法中风险高发环节和高发岗位的专项监督，实施普通监督与专项监督相结合的监督体制。
三是建立科学合理的考核方式。
将岗位责任制、执法责任制和廉政责任制层层嵌套，实行“三位一体”的考核模式。
四是切实加大对违法违纪案件的责任追究和惩处力度。
要按照既不失之过宽，使责任追究流于形式，又不失之过严，不考虑工作量和工作复杂程度，出现干的多、错的多、责任追究多的不正常现象，探索责任追究的合理方法，严格责任追究。
参考文献:
1、孙毅彪着，《海关风险管理与应用研究》，复旦大学出版社，2007年。
