海绵城市背景下国内外雨洪管理政策与实践探索

海绵城市背景下国内外雨洪管理政策与实践探索*杨雪锋郑欢欢摘要：城市生态安全随着城市化进程推进显得愈 加重要，海绵城市建设关系到城市水安全、水环境等方面 的改善。

目前，我国海绵城市建设被提上议程，但是雨洪 管理还不够重视。

如何对雨水进行有效利用成为海绵城市 建设的一个重大课题，国外在雨洪管理这方面已有较丰富 的经验。

在对世界各国的雨洪管理政策从制度、经济、法 律三个方面进行梳理基础上，总结我国部分地区雨洪管理 实践经验，探讨海绵城市建设规律，促进我国海绵城市建 设。

关键词：海绵城市；雨洪管理；雨水利用Abstract: W ith the advancem ent o f urbanization, urban ecological security becomes more and more important. Sponge city construction is related tD the improvement of u rban water security and water environment.At present, China's sponge city construction has been put on die agenda, but stormwater management is not enough attention.How to make efective use o f rainwater has becom e an important issue in spoi^e city construction. A nd Foreign coimtries have rich experience in stormwater management T his paper intends to sort out the stormwater management policies of v arious countries in the wodd fix>m three aspects o f s ystem, economy and law, summarize the practical experience o f r ain and flood mamgement in some regions of China, explore tlie rules of s ponge dty construction, and promote tiie construction of s ponge city in China.Key words ：sponge city; stormwater management; rainwater utilization中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：1674-4144 (2019) -04-45 (5)作者简介杨雪锋，浙江财经大学公共管理学院教授，城市治理创新研究 中心主任。

郑欢欢，浙江财经大学公共管理学院硕士研究生。

1引言城市化的快速发展，同时也带来了城市生态问题，特别是水生态和水安全问题尤为突出。

城市内涝、洪水肆虐、黑臭水体、饮用水污染等城市公共安全困扰甚至威胁着城市的可持续发展。

最直接的表现就在于城市规划建设领域不透水地面的大肆扩张所导致的雨水地表径流量大幅度增 长，从而造成城市内涝灾害，暴雨所带来的污染物更是影响城市水质，造成水质污染。

水的重要性不必多说，雨水作为城市水循环系统中的一个关键因素，更应该在构建可持续水循环系统中发挥重要作用。

探讨雨洪管理的技术方 法，摸索海绵城市建设的规律和路径显得尤为必要。

2国外雨洪管理政策演变与基本经验2.1雨洪管理理念、政策和技术2.1.1主要理念国外从上个世纪就开始对雨水进行有效管理和利用。

早在上个世纪70年代，发达国家便开始对雨水污染等问题开展研究，为解决雨水污染问题，对雨水进行有效利用，世界各国通过长时间的探索并制定了一系列雨洪管理体系与创新技术，如美国的最佳管理措施（BMPs)和低影响开发（LID )、英国的可持续排水系统（SUDS)、澳大利亚的水敏感性城市设计（WSUD )和新西兰的低影响城市设计与开发（LIUDD )等。

2.1.2美国雨洪管理政策演变美国雨洪管理政策的演变可以划分为四个时期：市政卫生工程—水量调控—水质管理—可持续发展。

市政卫生工程时期从19世纪初开始，主要考虑城市的给水排水问题,到了 20世纪50年代，美国的大多数城市都建立了完整的城市排水基础设施。

而后为解决城市污水的问题，美国开*基金项目：国家社科基金重大项目“海绵城市建设的風险评估与管理机制研究”（编号：16ZDA018)。

45始对雨水和污水分离为两套子系统进行处理，即实行"雨 污分流"政策；水置调控时期从20世纪70年代的对兩水 进行滞留发展到雨洪管理的整体规划阶段，在这个阶段，由水量而导致的城市雨洪问题在一定程度上也得到了解决, 这促使了美国城市雨洪管理的目标开始转向水质管理；在 水质管理时期，美国颁布了 <水质法案》，推行了最佳管 理措施（BMPs)技术。

这一技术的推广也为全世界的雨洪 管理技术奠定了发展基础。

1990提出的低影响开发（LID)技术是对BMPs的补充和完善；可持续发展时期从21世 纪初开始到现在，在这一时期，雨洪管理从原有被动地应 对城市雨洪问题转向了对城市雨洪问题产生根源的消解，而且在提高效果的同时大大减少了时间和经济成本。

此后，各国的雨洪管理发展理论都在美国的BMPs和LID的基础 上发展开来，可以用图1表示：图1各国理论技术发展路线图图2为世界各国实施雨水政策的时间表:•J 关r a .1 战7. .NPib&id id.Vfifr I"f200Pifiii jig i f c w jy.的u d 设ii s i略.欧洲13U,如长鉍199：1，城丨111?水2000- *l i3ie200T.会;，埯眯作令y怕令f水f f l f.u本1卿K1985■.测2004.2014.屮国2000.-I t s；A M R M1I.抬r冰逬扦砣_丨《丨鉍沔水w w和•二兩水布W W tt川，丨牧通•，，1n1111985 1990 199S 2000 2005 2010 2015图2世界各国实施雨水政策的时间表数据来源：Land Use Policy2.2基本经验2.2.1技术手段方面从技术方面看，美国的最佳管理措施（BMPs)和低 影响开发（LID)技术获得了世界各地的认可。

BMPs技 术理论于20世纪70年代提出，是指在特定条件下控制雨水径流和提高雨水径流水质的最有效途径，它包括雨 水池、雨水湿地、渗透设施、生物滞留的工程性措施以 及各类管理措施的非工程性措施，该技术发展至今主要 用于利用综合措施解决水质、水量和生态等问题。

LID技 术则是通过渗透、过滤和蒸发，模拟了自然水文条件，减少径流污染，保护目标水体（刘文等，2015)，也是 —种利用综合措施来管理城市雨水的方法，同时也是对 BMPs技术的补充与完善。

20世纪90年代，英国在美国 的最佳管理措施基础上研发了可持续排水系统（SUDS)，利用收集、过滤、转移、储存与减缓4个技术，更全面地 模仿自然雨水循环模式（刘颖莅等，2017 )。

澳大利亚 的WSUD体系则是对传统模式的改进，其最主要的特征 是将兩洪管理、城市供水、污水治理三者结合在一起，以水循环为核心，把雨水、供水、污水管理视为水循环 的各个环节，并把这些相互作用相互影响的环节统筹考 虑在一起，改进了传统模式的同时，也兼顾景观和生态 环境（车伍等，2009 )。

新西兰的低影响城市设计与开发（LIUDD )也同样借鉴了美国的技术之-----LID技术，低影响开发技术体现在雨洪管理方面旨在保护生态水体 以及陆地生态系统的完整性。

与WSUD相比，LIUDD技 术涉猎更广，更为新颖。

2.2.2制度建设方面从制度方面看，发达国家对兩洪管理无一不实施各种 制度以保证其有效实行。

首先，与公民沟通制度使得世界 各国的雨水管理得以顺利实施。

德国在雨水政策起步较早 时，便与公众进行充分的交流，促进政府与民众的相互沟 通（Buehleretal. 2011 )。

在日本，雨水的保存与利用这 —举措，一直都是由民众所推动的。

1988年，曰本成立了 ‘‘雨水贮存渗透技术协会"吸引了 84家专业株式会社参 加，城市雨洪管理技术的发展得到了民间和企业的大力支 持。

20世纪末，瑞士在全国动员居民进行‘‘雨水工程以一家一户为单位，在墙上打个小洞，用水管将雨水引入 室内的储水池，然后再用小水泵将收集到的雨水送往房屋 各处。

瑞士风沙不多，几乎没有冒烟的工业，因此雨水比 较干净。

各家在使用时，靠小水泵将沉淀过滤后的雨水打 上来，用以冲洗厕所、擦洗地板、浇花，甚至还可用来洗 涤衣物、清洗蔬莱水果等。

这样的雨水利用方式花费小、成效高、实用性强。

总的来说，雨洪管理提供了政府部n 与民众合作的潜力，与公众沟通的政策激发和促进了公民 参与，而公民参与又使雨水政策得到有效的实施。

其次，颂发许可证也是一项有效的基础制度。

美国于1977年就 要求颁布排污许可证，联邦政府授权大多数州实施“雨水46排放计划”（US.NRC,2016),并开发了水质评分卡，以帮助地方政府找出消除障碍的机会，并为改善水质保护 提供激励措施。

排污许可证为美国的雨水管理体系奠定了 多年的框架。

在新西兰，当_项工程项目规模较大时，开 发商或施工单位必须向大区政府申请资源许可证。

小规模 的工程项目（例如雨水管网的日常维修）和土地开发（新 增加的不透水面积小于1000m2),开发商或施工单位无 须获得大区政府的资源许可证，但依旧需遵守雨洪管理的 环保要求（车伍等，2012 )。

2.2.3经济獅方面从经济方面看，首先，对雨水进行收费广泛应用于德 国、美国等各个国家。

在2000年，德国将雨水费与废水 费分离，并将此政策应用于德国三分之二以上的城市，这 些城市的家庭都被要求为城市的雨洪管理提供资金（Nickel etal. 2014)。

同样地，德国完善的污水处理系统也为雨 水综合治理打下了坚实的基础。

美国则将所需征收的暴雨 水费从_般的税收收入中提取，例如房产税和消费税（US NRC,2008)。

其次，实施经济激励是最为有效的，即对 实施雨水管理的区域发放补贴。

例如日本就有两种不同的 补贴形式来鼓励民众实施可持续的雨水管理：直接补贴和 间接补贴。

在日本，雨水保留不仅指的是草地和地下蓄水 池的雨水，还包括雨水的屋顶储罐，居民建造雨水储罐就 可以获得直接补贴（Sumida-ku government, 1995 )。