我市农业执法体系建设思考

对推进我市农业行政综合执法体系建设的调查与思考刘庆凡林金桥熊国成梁长城（衡阳市农业局）1999年，我市被农业部列为首批开展农业行政综合执法改革试点地区之一，在衡山县创办农业行政综合执法试点，自此拉开了我市农业行政综合执法体系建设的序幕。

十五年来，在各级党委政府的正确领导下，在国家农业部、湖南省农业厅的大力支持下，在衡阳市农业局党委的亲自指挥下，我市农业行政综合执法体系建设成果非凡：队伍不断壮大，执法手段不断优化，执法领域不断拓展，执法行为不断规范，执法成效不断显现，在全省乃至全国打出了‚衡阳‛名片。

但是，与现代农业发展对农业行政综合执法的要求比较，与即将召开的十八届四中全会‚依法治国‛主题对农业行政综合执法的要求比较，还是存在不少差距。

带着‚推进新形势下我市农业行政综合执法工作‛这个愿景，笔者采用发放调查表格、座谈等调研手段，对我市过来农业行政综合执法体系建设情况进行了比较深入的调查研究和思考，形成了本文，供参考。

一、我市农业行政综合执法体系十五年建设成果（一）综合执法机构不断健全1999年衡山县率先推行农业行政综合执法试点后，2000年祁东县随之跟进推行，2001年衡南县被列为全国第二批农业综合执法试点县，2003年市农业行政发支队依法成立，随后，七县（市）及南岳区也相应成立了农业行政执法大队。

至2009年，全市共成立农业综合执法机构13个，实现了农业行政执法市、县（区）全覆盖。

市农业行政综合执法支队于2010年升格为副处级参照公务员管理的事业单位，2012年市委对支队两个主要负责人也配备到位。

全市有衡阳、衡南、衡东、常宁、耒阳等五个县市农业综合执法大队升格为副科级全额拨款事业单位；除衡阳、祁东县执法大队为全额拨款事业单位外，其他10个执法大队均为参公管理的事业单位。

（二）综合执法队伍不断壮大经过十五年的发展，全市农业行政综合执法队伍不断得到壮大，至2013年12月止，全市13个市、县农业行政综合执法机构共有编制105人，在岗人员106人。

其中：市支队定编10人，实际在岗12人；七个县市大队中人员编制在5～20人，衡山县最少、衡东县最多，其他5个县市人员编制均在8人以上；七个县市大队在岗人员3～19人，衡山最少、耒阳最多，其他5个县市均在10以上；五个市辖区中珠晖区人员编制与在岗人员为5人外，其他四区的人员编制与在岗人员均为2人。

（三）综合执法人员结构不断优化经过十五年的不断充实，目前，13个市、县农业行政综合执法机构在岗人员中，大专以上学历人员70人，占在岗人员总数的66%；涉农专业人员68人，占在岗人员总数的64.2%；两个超过百分之六十的人员占比项，表明了综合执法机构的学业知识和专业素养已达到了较高的水平，人员结构得到了较大程度的优化。

尤其是队伍中有法律相关专业大专毕业生2人，占在岗人员总数的1.9%，这2名队员都是在2010年后才进入农业行政综合执法机构的，虽然人数、占比都很少，但还是一个可喜的进步。

（四）综合执法设施不断完善实行农业综合执法以来，农业部和省农业厅逐步加大了对农业执法体系建设经费的支持力度，市县两级对农业综合执法的投入也不断增加。

到2012年为止，农业执法体系规范化建设第一步目标即执法交通装备建设已经完成，我市七个县市中有6个县市统一配备了执法车辆，祁东县也制定了购车计划。

从2013年开始，农业部和省政府实施的第二步农业执法体系规范化建设项目，进一步加强了农业执法装备建设。

衡阳县、衡山县、耒阳市执法大队获得15万元农业执法装备建设项目，执法装备水平得到进一步的改善。

全市市本级和七个县市农业综合执法机构基本上到达了‚五有‛标准，配备了执法专车，所有执法大队都配臵了电脑、照相机和摄像机等现代办公、取证设备，办公场所、硬件设施和软件设施都有了很大改观。

（五）综合执法能力不断增强实行农业行政综合执法以来，在国家农业部、省农业厅的精心指导和大力支持下，我市十分注重对综合执法人员的执法能力培养。

累计派出10名执法骨干参加了国家农业部组织的全国执法培训班的学习；所有的执法队员都参加了省农业厅举办的综合执法培训班、案件办理技能培训班的学习；市支队的负责同志每年都参加了省农业厅组织的优秀案卷评审会，市、县综合执法机构负责同志每年都参加省农业厅组织的疑难案件办理讲评班的学习；近年来，市农业局每年都组织开展了县市区农业行政综合执法工作交叉检查交流活动，近年还组织开展了优秀案卷评查活动；市、县两级综合执法机构基本上每年都组织了法律法规和农业专业知识学习活动。

通过这些方式和手段，使执法人员法律水平、业务水平和办案能力不断得到提高，素质不断得到强化，从而使综合执法机构的综合执法能力不断增强。

（六）综合执法行为不断规范在省厅的指导下，完善了综合执法工作制度。

全市上下建立了执法责任制，细化落实了执法责任。

市、县两级农业部门都根据有关法律法规和省农业厅和市法制办的要求，结合辖区实际，制定了《农业行政处罚自由裁量权基准》。

各级综合执法机构在办公场所醒目位臵创建了公示栏，对执法人员信息和工作职责、执法程序、处罚依据进行公示，在办公场所对省厅出台的15项农业执法工作制度悬挂上墙，做到了让管理相对人心中有数，执法人员有章可循，规范了农业执法行为。

行政处罚严格执行农业部《农业行政处罚程序规定》，确保每一个案件都能做到‚违法事实清楚、证据确凿充分、办案程序合法、法律适用准确、文书制作规范‛，并严格执行罚缴分离制度。

严格按照农业部《农业行政执法文书制作规范》制作文书，做到文书制作统一、规范。

十多年来，全市农业系统没有发生一起行政执法错案。

（七）案件查处力度不断增大一是加大了农资打假力度。

各级农业执法机构通过‚拉网式排查、地毯式清查、突击性检查、随机性抽查‛、受理12316热线举报、多部门联合查案等方式，加强了对农资市场的管理和农资打假工作。

全市农业综合执法机构每年共出动执法人员3000余人次，出动执法车辆800余台次，排查农资生产、经营单位2000余家，立案查处农业投入品违法案件240起左右。

二是拓展了综合执法领域。

近年来，我市农业综合执法已由传统的农资监管向农产品质量安全、耕地质量管理、农业环保、外来物种管理等领域拓展。

2011年3月下旬，市执法支队联合局市场信息科、检测中心等单位，日夜蹲守，在公安干警的协助下，在西园农产品批发市场附近成功捣毁了两个生产‚毒青豆‛窝点，现场查获毒豆700余公斤，查封没收制作原料陈年青豌豆8000余公斤、‚焦亚硫酸钠‛10余公斤、果绿4公斤；查封扣押了违法制作‚毒青豆‛的各种器具及运输工具，并通过非税部门批准拍卖变资充缴国库；所查毒豆亦当众销毁，掩埋作无害化处理。

衡阳电视台、湖南都市频道、新浪网、中央电视台、央视新闻频道均相继进行了报道，影响颇大，震慑力强，受到消费者赞誉，为农业部门树了形象立了威。

同年，祁东县农业综合执法大队查处了两起破坏耕地质量案件。

2012年市支队查处的中石化衡阳分公司输油管道项目破坏耕地案在全市引起了很大反响。

另据本次调研统计，今年到8月10日止，我市农业综合执法机构已分别立案查处农产品质量安全管理类、耕地质量管理案件分别为2起、4起，比去年同期增加2起、4起。

（八）综合执法环境不断改善农业综合执法机构成立之初，社会各界、政府职能部门之间甚至农业系统内部都曾有过不同的意见，有过不少争议。

十多年来，经过多方磨合，耐心协调，通过我们的积极努力工作，查获了一批大案要案，规范了农资市场，为推进全市农业经济的发展、促进农民增收、维护农民的利益发挥了重要作用，成效显著，得到了领导的赞赏和人民群众的肯定。

现在，农业综合执法已具规模、已成气候，社会各界对农业综合执法由当初的疑惑到现在的关注、认可和重视，与相关职能部门关系逐步改善，社会地位不断提高。

市县两级的农资打假领导小组办公室都设在农业局，全市性农资打假工作就由农业局牵头组织实施，农业行政主管部门已成为农资监管的主管部门。

通过主动协调，进一步强化了行政执法与刑事执法衔接，与市法院、检察院、公安局建立了联席会议制度，对行政执法进行规范，避免以罚代刑，严厉打击涉农违法犯罪行为。

建立了联合办案机制，既理顺了市、县两级综合执法机构的联合执法关系，形成执法合力；又理顺了市本级农业部门内部综合执法与专业管理的关系，通过邀请业务管理部门参加联合打假、执法督查、大要案研讨等活动，进一步增强了业务管理部门对综合执法重要性的认识，支持开展综合执法工作的力度前所未有。

同时，还理顺了法制机构与综合执法队的关系，基本格局是法制机构主要负责综合协调、队伍培训管理、执法行为规范、督促组织执法行动等工作，执法队主要负责具体执法行动的开展，查处违法行为。

通过这些行动，农业行政综合执法环境得到了不断改善。

（九）综合执法不断打出“衡阳”名片十多年来，市、县农业行政综合执法机构在各级党委政府的亲切关怀下，在农业部、省农业厅的精心指导和大力支持下，在市、县农业局党委的正确领导下，努力拼搏，锐意进取，在全国、全省不断打出了‚衡阳‛名片。

2004年整治违禁农药‚毒鼠强‛，全市收缴销毁该农药8.23吨，占当年全国收缴销毁总量的1/2；2009年收缴销毁甲胺磷等高毒农药123.58吨，占全省该类农药总销毁量的3/5；2011年查处的‚毒青豆‛案件打响了我省查处农产品质量安全管理大案第一枪，在全国都引起了巨大反响，我局也因此成为中国工程院‚互联网在食品追溯体系建立及应用‛项目中全国农业部门两家参与单位之一；2011～2012年我市农业综合执法支队与公检法等司法机构紧密配合，在涉农案件查处与刑事司法衔接方面又创造了‚衡阳经验‛，被推荐为2012年全国综合执法工作会议典型。

我市农业行政执法支队成为了农业部农业执法大案要案办理挂名受奖单位，参评的案卷获农业部优秀案卷前五名，耒阳市农业执法大队2012年被农业部评为‚全国十佳农业执法规范化示范窗口‛。

市农业局荣获省农业厅法治工作一等奖，在省农业系统开展‚依法行政、岗位建功‛知识竞赛活动中荣获一等奖，市执法支队被省政府评为‚全省依法办事示范窗口单位‛，参评的《衡农（种子）罚[2011]21号》获全省农业系统优秀案卷一等奖，常宁市农业行政执法大队 2013年被评为湖南省‚农业综合执法示范窗口‛。

市支队还成为市‚五五‛普法先进集体、市非税收入收缴有功受奖单位，还有部分县市区农业局及综合执法大队被省农业厅、市农业局及当地政府评为先进执法单位。

二、目前综合执法体系建设存在的主要问题及原因（一）综合执法体系建设目前存在的主要问题1、综合执法队伍素质仍然亟待提升。

（1）队伍已呈老化趋势。

据调查统计，40岁以上队员已占在岗人员总数的六成多，其中50岁以上队员接近两成，队伍已呈老态。

（2）队员专业结构不够合理，13支执法队伍仅有2支队伍中有1名法律相关专业队员，且还都是公安专科学校毕业，不是正规的法律专业学生。