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论行政争议与民事争议相互交织的解决路径——评《行政诉讼法修正案(草案)》第63条第1款吴光荣【摘要】《行政诉讼法修正案(草案)》第63条第1款拟通过行政诉讼一并审理与之相关的民事争议,系误将国家参与不动产登记、婚姻登记、公司登记等非讼事件的处理认定为登记机关作出的具体行政行为,进而认为由此产生的争议属民事与行政交叉案件.立法机关应尽快制定《非讼程序法》以及相应的特别法,明确国家介入民事活动的法律性质,并对不动产登记错误等提供有效的救济途径,以避免行政与民事交叉案件的发生,而不能“头痛医脚”,错误地将民事争议纳入到行政诉讼中解决.【期刊名称】《政治与法律》【年(卷),期】2014(000)005【总页数】9页(P107-115)【关键词】行政行为;行政诉讼;民事诉讼;非讼程序;不动产登记【作者】吴光荣【作者单位】国家法官学院,北京101100【正文语种】中文【中图分类】DF74十二届全国人大常委会第六次会议第一次审读的《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称：“修正案（草案）”）第63条第1款规定：“在行政诉讼中，当事人申请一并解决因具体行政行为影响民事权利义务关系引起的民事争议的，人民法院可以一并审理。
人民法院决定一并审理的，当事人不得对该民事争议再提起民事诉讼。
”从已公布的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》（以下简称：“说明”）看，这一规定的立法目的旨在完善民事争议和行政争议交叉时的处理机制，因为在该条文的起草者看来，“有些具体行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议。
这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案，分别审理，浪费了司法资源，有的还导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益”。
①关于“修正案（草案）”的条文及相关“说明”，可登录中国人大网查阅。
确如上述“说明”所言，行政与民事交叉案件的审理一直是困扰司法实践的疑难问题，也引起了非常严重的后果。
案件交叉审理制度范本一、总则第一条为了提高审判质量，确保司法公正，合理解决行政诉讼与民事诉讼交叉案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》及相关法律法规，制定本范本。
第二条行政诉讼与民事诉讼交叉案件，是指在行政诉讼过程中，涉及到民事权益纠纷，或者在民事诉讼过程中，涉及到行政行为合法性问题的案件。
第三条案件交叉审理制度适用于各级人民法院，人民法院在审理行政诉讼与民事诉讼交叉案件时，应当遵循本范本的规定。
二、案件交叉审理的组织与实施第四条案件交叉审理由人民法院行政审判庭与民事审判庭共同负责，实行专业化审理、协同配合、分工协作的原则。
第五条行政诉讼与民事诉讼交叉案件，由行政审判庭先行审理。
在行政审判过程中，若涉及到民事权益纠纷，行政审判庭应当通知民事审判庭参加审理。
第六条民事诉讼与行政诉讼交叉案件，由民事审判庭先行审理。
在民事审判过程中，若涉及到行政行为合法性问题，民事审判庭应当通知行政审判庭参加审理。
第七条行政审判庭与民事审判庭在交叉审理过程中，应当加强沟通与协作，确保案件审理的顺利进行。
三、案件交叉审理的程序与方式第八条行政审判庭在审理行政诉讼案件过程中，发现涉及到民事权益纠纷的，应当及时通知民事审判庭。
民事审判庭在收到通知后，应当在五日内派员参加审理。
第九条民事审判庭在审理民事诉讼案件过程中，发现涉及到行政行为合法性问题的，应当及时通知行政审判庭。
行政审判庭在收到通知后，应当在五日内派员参加审理。
第十条行政审判庭与民事审判庭参加交叉审理时，各自陈述意见，共同查明事实，分清责任。
第十一条行政审判庭与民事审判庭在交叉审理过程中，可以召开联合庭审，也可以分别庭审。
联合庭审由行政审判庭与民事审判庭共同组成合议庭，分别庭审由各自组成合议庭。
第十二条行政审判庭与民事审判庭在交叉审理过程中，可以互相查阅案件材料，了解对方审理情况，必要时可以召开协调会议，共同研究解决交叉审理中的问题。
遇到仲裁问题？赢了网律师为你免费解惑！访问>>房产登记案件中行民交叉问题近年来，房产登记行政案件的数量呈逐年上升的趋势，其中很大一部分属于行政与民事相交叉的案件。
实践中大量出现的是当事人因房屋权属存在争议而不服房产登记部门作出的登记行为，进而提起行政诉讼。
本文对该类案件的几种处理情形展开了初步探讨，认为基于房屋权属争议提起的房产登记行政案件应引导当事人直接提起民事诉讼，以避免司法资源的浪费和当事人诉累，以利于有效化解纠纷。
一、房产登记行为的性质在我国，房产登记是指由国家统一的行政机关——房地产行政主管部门，在权利人提出相关申请后，依照法律规定对其提交的权利证明材料进行审查，之后作出的登记行为。
房产登记具有以下三方面特点：一是登记主体必须是特定的行政机关，即全国统一的房地产行政主管部门。
这一特征使房产登记具备了公法属性，并和法律、法规或者规章规定的其他性质的登记制度如党员登记、住宿登记等区别开来。
其二，房产登记具有法律的规定性。
换言之，房产登记就是法律登记的一种，虽然房产登记行为本身并不直接为相对人设定行政法上的权利义务，但相关事项一经登记即产生物权公示公信的法律效果。
这种效果并非根源于行政法，而是来源于民法上的不动产物权公示公信原则。
其三，房产登记机关对登记事项具有审查和监管权。
1998年施行的建设部《城市房屋权属登记管理办法》对权利人申请房产登记应提交的材料做了具体规定，进一步明确了房地产行政主管部门的审查权和监管权。
综合以上三点，我们可以看出，房产登记虽不直接介入民事活动之中，但通过法律的直接规定，建立起不动产物权变动的公示，由此产生出一系列民法意义上的效果，实现了公权对私权的监督，对相对人的权利义务产生了具体影响，因此符合具体行政行为的构成要件，本质上是一种行政行为。
二、房产登记的司法审查原则行政诉讼的根本目的在于考量具体行政行为的合法性，即特定的行政机关是否依照法定的职权和程序作出了具体行政行为。
（一）附录一：文献综述内容+中外比较+过错无过错违法归责原则国家赔偿原则归责原则的演变1.国外国家赔偿归责原则的演变2.我国国家赔偿原则归责原则的演变（二）国家赔偿原则归责原则的具体分析1.行政赔偿的归责原则2.司法赔偿的归责原则3.国家赔偿归责原则与具体制度之间的矛盾4.国家赔偿归责原则的适用文献综述在房产纠纷案件的司法审判中，通常涉及到行政法与民法的实体法律问题和程序法律问题，且行政诉讼与民事诉讼交叉的现象也日益频繁。
然而，由于我国目前尚无明确具体的法律规定与实践运作规则，理论上也没有形成统一的指导性意见，导致各地各级法院在司法实践中对于该类案件的审判程序、适用法律和裁判结果上均存在着较大的差异。
鉴于案件审理的现实困境，探寻房产纠纷中民行交叉问题出现的原因和解决路径，对于节约司法资源、提高诉讼效率以及和谐社会秩序的构建，无疑均具有理论价值与实践指导意义。
一、文献检索概况在资料的收集过程中，本人通过查询学校图书馆网上资源数据库、图书馆藏书、搜索网络资源等途径手段分别进行了文献的搜寻。
其中在中国期刊网搜索到相关的电子数据资源共49篇，通过图书馆查找到专著8本。
其中，以“行政诉讼”为关键字进行“关键词”搜索共搜索到期刊论文6273篇；之后缩小范围，以“民事诉讼”为关键字进行“关键词”搜索共搜集到期刊论文404篇；以“交叉”进行“关键词”搜索共搜集到期刊论文49篇。
通过对检索所得各类文献的整理与分析，发现目前国内涉及“房产纠纷中民行交叉问题”研究的相关文献，主要围绕“房产登记行为的性质”、“房产登记机关登记审查标准”、“行民交叉的处理程序”等方面展开研究。
二、对我国房产纠纷案件中行民交叉问题的研究现状（一）房产登记行为性质的界定关于房产登记行为的讨论，学者们有不同的意见。
主要观点包括行政确认说、行政许可说以及“准法律行为的行政行为”说。
曹婧在《房屋权属纠纷诉讼机制探析———以民行交叉为背景展开》一文中认为，房产登记行为并非行政裁决，而仅仅是对房屋权属关系的认可和证明，是一种准行政行为，不具有行政可诉性。
政法论坛zhigong falv tiandi-172-2017 年第 7 期职工法律天地摘 要：由于现行的《行政诉讼法》和《民事诉讼法》及相关司法解释对行政民事交叉案件的审理均未作明确具体的规定，司法实践中对此类案件的处理出现了各种各样的方式，理论界对这一问题的观点也五花八门。
本文中，笔者提出对行民交叉案件应采用“并案审理”的模式，并进一步论述了实行“并案审理”应遵循的原则和操作程序。
关键词：并案审理；原则；操作程序立法是司法的基础，立法上的漏洞和空白是造成司法混乱的根本原因。
当前司法实践中对行政民事交叉案件的审理之所以会出现五花八门的处置方式，就是因为在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的立法过程中没有对这一问题引起足够重视，导致两部诉讼法均未对此作出明确具体的规定。
因此，笔者根据多年来从事民事审判和行政审判的体会和经验，结合学界对此问题的研讨成果，经过反复思考，就行民交叉案件的审理提出处理对策，以期对司法实践有所裨益。
一、实行“并案审理”模式的可行性探究审判实践中，由于立法漏洞和法官解释法律、自由裁量等职业技能的缺失，导致不同法院或同一法院民庭和行政庭对同一法律事实的民事与行政交叉案件可能会作出截然不同的裁判结果，经常出现民事案件和行政案件裁判结果自相矛盾的现象。
其结果不仅浪费司法资源，造成当事人诉累和经济损失；同时，也损害司法的权威性和公正性。
鉴于此类案件审理的现实困境，反思司法实践中审理此类案件所暴露出的行政诉讼与民事诉讼程序的缺陷，笔者认为，实行民事案件与行政案件“并案审理”的审判模式是彻底解决不动产纠纷行政与民事交叉案件难题的最佳对策。
“并案审理”即指确定由法院内部的一个审判组织负责适用两种诉讼程序同时审理民事、行政两种诉讼案件的并行审理模式。
从司法解决纠纷机制的整体建构来看，现行法律虽然没有明确具体规定两种诉讼程序的衔接及并行审理，但并不表明法律没有原则性规定。
其实，法律的精神和司法统一原则、合法性原则、正当程序原则、权责一致原则、司法权优先原则等司法审判的基本原则都为法官审判指明了方向，为两种程序的融合提供了发展空间。
行政判决既判力扩张问题研究——兼与民事判决既判力相关问题比较行政判决既判力扩张问题研究——兼与民事判决既判力相关问题比较在我国的法律体系中，行政判决和民事判决都是最高法律效力的表现形式，也即所谓的“既判力”。
既判力是指判决书自发生法律效力之日起，就成为不可更改的裁定。
但是，在行政判决和民事判决既判力的适用上，两者之间却存在着相当大的不同。
本文将重点探讨行政判决既判力扩张问题，同时和民事判决进行横向对比。
I. 行政判决既判力的定义和适用根据《中华人民共和国诉讼法》第三十五条的规定，行政判决是行政机关依照法定权限，对行政案件作出的有关权利义务的确定、变更、确认、废止等具有强制力的裁决。
行政判决既判力的适用范围主要包括行政复议和行政诉讼两种情形。
1. 行政复议行政复议是指行政机关对行政行为的合法性、适当性进行再审查和评估的一种行政程序，是司法行政机关的一项重要职责。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议决定自作出之日起生效，并具有法律效力。
但是如果当事人对决定不服，可以依法提起行政诉讼，进行司法程序。
2. 行政诉讼行政诉讼是指当事人认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，提起的诉讼行为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院在审理行政诉讼案件时，判决书自宣读当场生效，具有法律效力。
在具体行政诉讼案件中，根据案情的不同，人民法院可以对行政行为的合法性、适当性进行裁决。
II. 行政判决既判力扩张的主要原因在实践操作中，尤其是行政诉讼案件中，我们可以发现仅仅对行政行为本身的合法性进行裁决，往往难以完全解决问题，一些相关权利的恢复和赔偿的问题仍然存在。
为了更好地解决这类问题，行政判决的既判力被逐步扩张。
1. 法律形式上的特殊性行政判决具有特定的行政法律属性，因此在适用上并非与其他法律性质相同的裁决一样。
在行政判决既判力的适用上，因其判决的对象是行政机关的行政行为，即公共利益所牵涉到的问题，故其引申到人民法院实现、行政机关自执行等纰漏问题的解决难以进行直接的立法和规定。
一、研究民事行政争议交叉案件的意义民事诉讼，是指法院对平等主体的公民、法人或者其他组织之间因财产或非财产纠纷进行审理并依法作出裁判的诉讼。
而行政诉讼，则是指法院对公民、法人或者其他组织与行政机关之间就行政机关作出的行政行为是否合法、合理等问题产生的“官民”纠纷进行审理并依法作出裁判的诉讼，本质是法院运用国家审判权监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织合法权益不受行政机关违法行为侵害的一种司法活动。
因此，民事诉讼是调整横向的公民、法人或者其他组织之间单就财产或非财产争议的民事纠纷，而行政诉讼是调整纵向的管理方（行政机关）与被管理方（公民、法人或者其他组织）之间因行政管理而引起的行政纠纷。
在审判实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉，相互影响的案件，即在法律事实上相互联系，在处理结果上互为因果或互为前提的案件。
这类案件处理比较复杂，难度也较大，且易引起争议。
对于此类案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。
这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。
因此，加强对行政诉讼与民事诉讼交叉问题的研究，妥善解决行政争议与民事争议交织问题，具有重要意义。
二、民事与行政诉讼产生交叉的原因1、立法上的原因。
民事与行政诉讼的紧密性。
在我国行政诉讼法颁布实施之前，我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的。
1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。
”随着行政诉讼法的颁布实施，行政诉讼才从民事诉讼中分离出来，成为一个独立的诉讼。
所以民事与行政诉讼产生交叉有其立法上的根本原因。
此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”。
民事与行政交叉案件的审理与解决(一)一、据以研究的案例蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产，1988年6月办理了房屋所有权证。
1993年迁往广州市居住。
1999年9月，第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记，并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证，房屋买卖契约，张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料，要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。
某县建设局经过审查，根据建设部《城市房地产转让管理规定》，于1999年9月，核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某，原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。
遂后，张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。
2006年4月，蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证，某县建设局予以拒绝，蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼，以其没有与张某签订房屋买卖契约为由，请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。
针对原被告双方的意见，法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见：第一种意见认为，本案涉及两种不同的法律关系：一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系；另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系，行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提，因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼，同时本案裁定中止诉讼，待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决；第二种意见认为，第一种意见对两种法律关系的分析是正确的，但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要，建议将民事案件与行政案件合并审理，即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。
第三种意见认为，本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题，本案为民事诉讼，因此应当裁定驳回蔡某的起诉，通知蔡某另行提起民事诉讼。
二、问题的提出行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。
本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷，属于不平等主体之间的行政纠纷，是人民法院行政诉讼的主管范围。
上述第三种意见无疑是不正确的。
在本案中，房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。
房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。
法院要撤销建设局核发的房屋所有权证，必须要确认房屋买卖契约的合同无效，只能依照民事诉讼程序和民事法律规定，审查房屋买卖契约的合同效力。
因此，本案涉及两个不同类型的法律关系，一个是本案原告与被告之间的行政法律关系，另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。
根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。
但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出明确的规定，以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。
上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。
事实上，这种方法是符合现行法律的规定的。
然而，第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端，其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。
“迟到的正义不是正义”，让当事人另行提起民事诉讼，同时中止行政诉讼的审理，等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理，这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护；同时，若当事人不同意另行提起诉讼，应该如何处理，这也是我们必须面对解决的问题。
从提高诉讼效率的角度来考虑，第二种意见也具有可取之处。
但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序，审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系，确实也为难我们的法官，是否有利于法官的专业化、职业化建设，是否有利于诉讼的进行，是否有利于对纠纷的解决，有待实践的检验。
但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序，同时审理两个不同的法律关系，现行法律也没有专门对此作出规定，合并审理的模式不符合现行法律的规定。
可见，第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。
从法治理念的角度来考虑，解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性，但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。
为完善我国程序法律制度，需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题，下面，就民事与行政交叉案件的审理与解决，提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。
上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。
对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题：1.民事行政交叉案件的类型。
2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。
3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。
三、民事行政争议交叉案件的类型所谓民事行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。
近几年来，民事行政交叉案件呈逐年增长的势头，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。
民事行政争议交叉案件，在审判实践中的表现形式多种多样，但归纳起来，民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类：（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。
在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。
主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。
其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。
例如，若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。
我们认为，以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：第一、这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。
不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。
第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。
不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。
（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。
它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。
本文的案例即属这种情况，蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为，直截了当的提起行政诉讼，请求法院判决撤销该具体行政行为，这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。
我们认为，以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。
第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。
本案中，即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。
例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。
乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。
第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
四、民事行政争议交叉案件的处理方式1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。
”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。
但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。
1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。
行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。
如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。
”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。
这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。
本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。
但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。
有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。
但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。
这个问题实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为，民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题，行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题，即民事诉讼可以附带行政诉讼，行政诉讼可以附带民事诉讼。
