西方发达国家公共服务市场化及其启示

浅析国外公共服务模式及其对我国公共事业的借鉴作者：陈劼来源：《经营者》 2017年第8期一、研究背景发达国家的公共服务起步早，服务提供模式相对成熟，在长期的发展中，孕育出了多种服务的提供方式。

科斯在《经济学中的灯塔》中论证了公共物品由私人提供的可能性。

经济危机时期，凯恩斯主义的提倡，使政府对于公共服务与经济的干预满足了当时的需要，从而度过危机。

到后来，公共服务的提供方式呈现出多元化的特点，可以由非营利组织、非政府组织、社区等机构来提供。

而我国公共服务提供的整体水平较低，表现为公共服务质量和数量无法满足需求，公共服务领域的支出在财政支出中占比小，而且全国各区域发展不平衡，公共服机制不健全。

二、国外公共服务模式分析纵观世界公共服务的发展史，主要有下面几种模式。

（一）多元市场为主导从公共服务提供方式的历史发展来看，市场化的引入对于整个体系来说是一个巨大的冲击，以英美为代表的一些国家以市场为导向，充分配置社会上的各种资源，通过合同外包的方式，让环境保护、公共设施维护、医疗救助、社会保障等资源进入市场，通过市场化的选择将生产、提供服务转让给私人和非营利性组织等机构。

此外，还引进了先进的绩效管理理念，一方面对于提高工作效率和灵活性、定位目标的方向具有指导性的作用；另一方面对于提供方起到监督作用，以确保公共服务的质量。

（二）有限市场为主导在欧洲一些国家，政府对于公共服务进行一定的干预所形成的有限市场化也得到了认可。

在这种模式下，政府要么是作为公共服务的一部分提供者，管理社会保障、社会救济等活动，时刻保持与公共服务有一定的联系，同时也赋予各个社会机构提供公共服务的机会，在供电、供气等项目上与一些竞争机构进行一些有偿的业务；要么作为公共服务的间接提供者，把权的同时充分放权，通过高税收与高福利让代理机构代替政府提供。

在这种情况下，政府的主要职能就变为如何有效监督代理机构。

（三）政府直接干预为主导早期以日本为代表的一些东亚国家，提倡的是政府对于公共事业的直接干预。

关于论西方公共服务的市场化及对我国的启示摘要：20世纪80年代以来，西方国家兴起了新公共管理改革的浪潮，公共服务市场化在这一背景下应运而生，先从总体上宏观地介绍了发达国家公共服务市场化的内涵、原因、类型等，而后具体的以美国电力行业的市场化为例，分析了美国电力行业市场化的情况。

美国的成功经验不仅对我国电力行业改革具有借鉴意义，而且对我国各个领域的公共服务市场化都有重要的启示。

关键词：公共服务；市场化；电力行业；启示一、政府公共服务输出市场化的背景美国公共服务市场化发生在20世纪80年代以来新公共管理运动的大背景下，这场运动以1979年英国首相玛格丽特・撒切尔的上台为标志，与新公共管理近似的称谓是“市场化公共行政理论”、“企业化政府管理理论”等，其主要内容是引入企业管理模式，导入竞争机制，推行社会合作。

通过引入企业管理模式，有利于提高行政绩效水平，改进公共服务的质量；通过竞争机制，可以优化公共产品的供给，降低行政成本；而推行社会合作最重要的作用就是打破政府的垄断地位，广泛采用合同外包，公私合营等市场化运作模式，同时放松政府规制，加大同非政府组织的合作。

20世纪80年代以来的西方各国都进行了行政改革，实行了大规模的私有化。

然而，新公共管理成为一种浪潮和趋势并非偶然，它的发生有很多原因：首先，随着西方各国经济社会的迅速发展，传统官僚制的弊端日益暴露，官僚机构和政府部门的垄断地位发生动摇。

其次，政府权力不断扩张，出现效率低下、资源浪费严重等问题。

此外，全球化浪潮和新技术革命也给传统的公共管理带来了很大的冲击。

二、公共服务输出市场化的内涵及必要性（一）公共服务市场化的内容关于公共服务市场化的内涵，不同的学者有不同的表述，美国学者E・S・萨瓦斯将其表述为更多的依靠民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求的民营化。

英国的雷纳将其表述为“国家中空化”，此外，凯特勒将其表述为“代理政府”等。

尽管学者对于市场化的认识各有不同，但基本的思路是：打破政府垄断，在公共服务输出领域引入竞争机制和市场机制，将政府权威与市场交换有机结合，从而达到有效改善和提升公共服务的目的。

论西方发达国家公共服务市场化改革及对我国的启示作者：任成忠任成孝来源：《总裁》2008年第12期(山西大学政治与公共管理学院,山西太原030006)摘要:作为发展中国家的中国,一方面需要正确理解公共服务市场化的理念,另一方面必须结合中国的实际情况时公共服务市场化作出积极的有益的改革尝试。

关键词:公共服务市场化;新公共管理;公共服务改革;我国1当代西方公共服务市场化的主要做法及其特征1.1国有企业的私有化英国是西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早最突出的国家。

目前世界上有100多个国家在程度不同地效仿英国的私有化改革措施。

1.2公私竞争,即合同出租合同出租,亦称合同承包、竞争招标。

其主要内容是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务,政府用财政拨款购买承包商的公共产品、工程和劳务。

1.3公公竞爭,打破垄断包括客户竞争和内部市场。

前者旨在打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割,实行公共服务的分散化,给客户以自由选择的现实权利,迫使公共部门为赢得客户而不得不展开竞争。

它往往与凭单制度结合使用。

“补助生产,不如补助消费”是实行凭单制度的指导思想。

服务供应者再依据这些凭单到有关部门换取收入。

同时,政府应确保顾客得到提供者的成本和质量信息,并监督市场欺诈。

1.4“评估国家”的出现“评估国家”的出现反映出当代西方行政改革对评估活动的极端重视。

组织绩效是当代政府管理的核心价值。

然而,要改进政府绩效,你必须首先了解目前的绩效水平究竟如何。

改革中的评估首先广泛应用于改革的试点单位及示范项目。

1.5分权化分权化的政府抛弃了层级节制的传统集权模式,力图调动各方面的积极性和创造性;分权化的政府实行参与管理,分散部门权力;分权化的政府组织结构扁平化,层级简化,易于上情下达、下情上达;分权化的政府致力于公共人力资源的开发和培训,使之有能力开展创造性的工作。

西方发达国家服务型政府建设对我国的启示高清濂李双荣张雅清（福州大学公共管理学院福建福州３５０１０８）摘要：分析和借鉴西方发达国家，如美国、英国、法国和新西兰在政府改革中的经验和教训，以此来指导和启示我国服务型政府的建设，从而更好地进行政府职能转变，实现政府效率，提高执政能力。

Abstract:Analyzes and profits from the Western developed country,like US,Britain,France and New Zealand,in the govern－ment reforms the experience and the lesson,instructs and inspires our country to serve government's construction by this,thus car－ries on the transform/shift the government functions well,realizes the government efficiency,sharpens the ruling ability.关键词：西方发达国家服务型政府中国启示key word:Western developed country service government China inspires作者简介：高清濂（1988—），男，浙江宁波，福州大学公共管理学院，研究方向：公共行政、公共事业管理；李双荣（1987—），男，福州长乐，福州大学公共管理学院，研究方向：行政管理；张雅清（1989—），女，福建三明，福州大学公共管理学院，研究方向：公共行政、公共事业管理。

【中图分类号】D62【文献识别码】A【文章编号】1004-7069（2010）-11-0003-02对外开放政治“服务型政府”概念的提出是我国学者的贡献，但与之相仿的理念在西方国家新公共管理运动实践中却多有体现。

西方公共服务市场化改革及其启示公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。

文章主要从分析西方公共服务市场化改革的理论依据、改革内容和积极意义的基础上，着重阐述了中国公共服务市场化改革存在的主要问题及原因，并结合我国国情，分析了西方公共服务市场化改革对我国的启示。

西方；公共服务市场化；启示公共服务市场化是20世纪80年代以来西方国家行政改革最核心的部分，也是行政改革取得最大成效的领域。

这一改革不仅引起了西方国家公共管理理念的根本转变，而且在相当程度上提高了西方国家的公共服务水平，更好地满足了公众对公共服务的需求。

一、西方公共服务市场化改革的理论依据20世纪70年代以来，西方各国面对政府的低效和财政危机，提出了新的公共管理理论。

其中，影响最大的是公共选择理论、治理理论和新公共服务理论。

（一）公共选择理论。

公共选择理论强调关注政府、市场和社会三者之间的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的范围，扩大市场与社会的作用。

同时，主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机制，认为没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织也可以提供公共服务。

公共选择理论为公共服务市场化改革提供了最初的理论依据。

（二）治理理论。

治理理论为公共服务市场化改革提供了最直接的理论依据。

治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。

该理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。

（三）新公共服务理论。

新公共服务理论为公共服务市场化改革提供了最根本的理论依据，它把市场理念引入到公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。

西方国家公共服务市场化改革对我国的启示自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。

在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念。

一、西方国家公共服务市场化改革的实践20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化为核心的新公共管理运动。

到20世纪末，西方发达国家已基本完成了公共服务的市场化改革。

西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。

1978年，英国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共服务转移给这些半自治机构。

同时，英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。

虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。

就其改革实践来看，主要包括以下几种方式：（一）民营化民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私人组织或第三部门。

民营化改革被认为是“政治瘦身”。

（二）合同出租合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。

西方公共服务市场化的启示与反思程样国韩艺20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了行政改革的浪潮。

在这场改革当中，改革传统的公共服务垄断供给模式，实施公共服务市场化成为各国的普遍选择。

纵观这场改革，公共服务市场化在有效改善和提升各国公共服务的同时，也对全世界形成了广泛的、持续性影响。

就我国而言，分析和评价西方公共服务市场化方案，借鉴其经验和反思其教训，对于探索适合我国国情的以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。

一、公共服务市场化的内涵与特征公共服务市场化是20世纪80年代西方发达国家行政改革的核心主题。

其基本思路是在公共服务供给领域引入市场竞争机制，将原有由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到有效改善和提升公共服务的目的。

从本质上说，公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。

概而言之，公共服务市场化的内涵主要是：1．决策与执行分开。

公共服务市场化背景下的政府职能被界定人：“掌舵”而非“划桨”。

即政府更多是行使“掌舵”（决策）职能。

而具体的“划桨”（执行）职能则由市场完成。

表现在政府只是对公共服务的数量和质量进行决策和监督，而具体的执行则由市场或社会力量加以提供。

2．以市场竞争打破政府垄断。

市场化方案要求减少对公共服务供给领域准入障碍的限制，通过打破政府垄断，实现多元化的公共服务供给。

随着竞争机制的引入，非政府组织、私营企业、公共部门加入到服务提供行列，使得以往政府垄断公共服务的一元格局为市场化的多元格局所取代。

3．市场检验和顾客导向。

在公共服务多元化格局下，各提供主体为争夺市场展开激烈竞争，其结果是充分以顾客为导向，提高服务质量。

因此，公共服务消费者有在多元供给者之间选择的权力和用以选择的资源。

而在这种选择过程中，市场检验是主要的评判标准和衡量尺度。

4．公共机制与市场机制的融合。

市场化方案中政府“掌舵”，市场“划桨”，形式上虽表现为决策与执行的分开，但在实际效果上是建立起以市场具体运作为依托，以政府宏观管理为维系的公共服务运行机制，从而实现了公共机制与市场机制的有机结合。

外国社会服务发展历程及其启示李兵对于中国政府、学术界和社会民众来说，社会服务似乎是一个陌生的概念。

但在发达国家，特别是在西欧、北欧和北美，经过100多年、尤其是二战以后的研究和实践，政府和社会对社会服务的认识已经基本清楚，政府的社会服务管理机构和政策法规已经基本完善，而且，社会服务为化解社会矛盾、保持国家稳定、维护社会公正和社会公平、促进社会发展起到了重要的作用。

当前，我国政府正在倡导社会服务研究，本期特刊发中共北京市委党校社会学教研部副教授、李兵博士“社会服务：定义、发展历程、管理及其意义”一文，希望能对我们社会服务的政策制定和工作开展有所启发。

――编者一、社会服务的定义1.社会服务的定义从学术研究文献和国际组织的政策文件中我们找到了四种社会服务定义：（1）社会服务也称福利服务、或社会工作，具体指以援助社会处境不利、遭受痛苦、或脆弱的人或群体为目的的任何大量的公共或私人提供的服务。

20世纪，随着社会责任思想的提出和传播，社会服务开始盛行（Pinker,2010）。

（2）英国社会科学家（Titmuss，1963）将社会服务定义为：“通过将创造国民收入的一部分人的收入分配给值得同情和救济的另一部分人，而进行的对普遍的福利有贡献的一系列集体的干预行动。

”(3)国际劳工组织将社会服务定义为针对大多数脆弱群体的需求和问题所进行的干预。

脆弱群体包括因暴力、贫困、家庭瓦解、身体和精神残疾、年老而受到影响的人。

服务项目包括康复、家庭帮助服务、收养服务、照料服务，以及由社会工作者或相关职业提供的其他支持服务（FultzandTracy,2004）。

(4)世界卫生组织的定义：针对那些由于年龄、贫困、失业、健康状况恶化和残疾等，在购物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，所提供社会支持的服务和项目。

从官方和学者的定义来看，尽管角度有些不同，但内涵大体相同，社会服务的对象主要是指社会处境不利的人群，目的是提高这些人的生存状况，实现社会融合，维护社会公正。

外国公共事业市场化改革经验对我国的启示摘要：我国公共事业领域自实施市场化改革以来，在提高公共服务质量、缓解地方财政紧张等方面发挥了重要作用。

但在市场化的过程中，也出现了一系列诸如政府管制不合理、城乡公共事业市场化发展不平衡、法律体系建设滞后等问题。

通过借鉴国外成功的改革经验，可以采取建立独立的公共事业管制体系、促进城乡公共事业一体化发展、构建完整的法律体系等措施来解决我国在公共事业市场化过程中出现的问题。

关键词：公共事业；市场化；管制公共事业属于提供公共产品的行业，主要包括教育、医疗卫生、社会保障等领域[1]，涉及极为广泛的公共利益。

公共事业的发展不仅关系到国民生活质量的高低，同时也与社会的和谐稳定息息相关。

20世纪70年代开始，美英等发达国家率先开始了电信、电力、供水等领域的市场化改革。

20世纪90年代，针对自身公共事业的存在的系列问题，我国也开始了公共事业领域的市场化改革进程。

市场化改革不仅降低了公共服务成本，提高公共服务供给率，扩大了公共事业服务的目标人群，也精简了政府机构，缓解了地方财政不足，同时还推进了社会民主化的进程。

但我国公共事业领域的市场化改革也渐渐显露出诸多问题，这些问题如若得不到有效解决，将会直接影响社会的和谐稳定。

因此，通过借鉴国外成功改革经验并结合国情采取有效措施完善公共事业的市场化改革对我国公共事业的市场化改革意义重大。

一、英美等发达国家公共事业领域市场化改革的成功经验1.管制机构相对独立英、美等国家根据自身特有的环境和条件，组建了适合本国国情的管制机构，这些机构的独立性主要体现为：依法设立；相对独立于政府部门；经费来源相对独立。

如美国的能源监管委员会一般由来自不同党派的5位专职委员组成，这些委员往往由总统提名、参议院任命并实行交错任期[2]；英国的公共事业管制机构均由议会批准设立并于政府独立。

管制机构的独立性能够避免管制部门受其他权力机关的左右，保证能够公正独立的行使监督管理的权力。

国外公共服务市场化的实践与启示公共服务是用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资源配置方式，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问题。

在政府治理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。

公共服务包括公共政策、公共设施、公共秩序、公共安全、公共卫生等，不仅表现与物质条件，还反映在工作人员的文化素质、精神面貌和服务态度上。

而公共服务市场化是英美等国新公共管理运动的核心主题之一，也为后来的新公共服务所推崇。

这也在近年来为世界各国的政府改革中争相效仿，为公共服务市场化的发展与完善提供了坚实的实践基础。

十七大以来，我国各级政府纷纷致力于构建服务型政府，完善公共服务市场化是一个不可回避的课题。

所以，深入研究国外公共服务市场化的启示与实践，对于优化我国公共服务市场化过程，完善政府公共服务的供给机制，构建和谐社会具有重要指导作用和现实意义。

国外公共服务市场化有效的缓解了各国政府供给能力有限和公共需求不断增长的矛盾。

诚然，任何形式的改革创新都离不开其驱动力的推进。

公共服务市场化涉及到政府与市场、政府与社会、政府与企业关系的深层变革。

自20世纪70年代以来，英国、美国、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。

但是，因为西方各国的国情有所不同，政府公共服务市场化改革的内容与方式也不尽相同。

民营大师萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式。

英美等国在探寻市场机制和公共职能有效结合的市场化改革实践过程中，对于适合由政府和市场共同提供的公共物品或服务，形成了各具特色的多种市场化形式。

主要概况为以下几种形式：一、合同出租。

合同出租是公共服务市场化最主要的形式。

美国公共服务市场化改革对我国的启示20世纪80年代，以美国为主的西方发达国家以公共服务市场化为主要内容的行政改革在有效改善了公共服务的同时,为世界各国政府的改革提供了新的视野。

公共服务市场化在美国已经推行了几十年，在取得显著效益的同时也暴露出一些问题，对之进行研究，借鉴美国公共服务市场化改革的主要做法,对我国公共服务市场化改革,将公共职能与市场机制有机结合,从而实现公共服务的最佳供给与公共资源的优化配置具有重要的现实意义。

可以深化我们在公共服务市场化上的认识，更好地推动此项改革的发展。

一、公共服务市场化改革内涵及特征（一）公共服务市场化改革背景。

20世纪70—80年代以来,西方各国都面临一个共同的情况:一方面是政府财政压力、政府提供服务的低效率和垄断性,另一方面是公众又不允许政府放弃过多的公共服务,所以为解决这两方面的矛盾,各国都在积极探索公共服务市场化的实施范围、实施形式等。

为此，西方政府在公共服务领域进行市场化改革。

公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势,它代表着一种全新的治理理念和形式。

虽然各国改革的具体动因、规模、措施及力度等有诸多相异之处,但它们都有一个基本相同的价值取向,即以解决政府和其他公共部门管理问题为核心目标,使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境,提升国家竞争力。

（二）公共服务市场化改革内涵。

这场改革浪潮被看作是新公共管理运动,新公共管理成为当代西方政府改革等新模式。

公共服务市场化以公共选择理论和新公共管理为理论基础，西方国家公共服务改革的基本思路是变革传统的政府垄断公共服务供给模式，在公共服务供给领域引入市场竞争机制，实现公共服务的最佳供给和公共资源的有效配置。

公共服务领域引入竞争主要集中在三个层面上：一是公与公之间的竞争，指在政府内部引入竞争机制，给客户自由选择服务机构的权力。

二是公与私之间的竞争，指政府与企业间的竞争，通过将政府垄断的服务部门如交通、电信、邮政、水电等推向市场，打破政府垄断格局，形成多家市场主体竞争的格局。