政府在教育发展中的作用

政府在教育发展中的作⽤

政府在教育发展中的作⽤探讨

政府纵向权⼒分配在世界范围的教育改⾰中并存着两种趋势——集权与分权。⼀⽅⾯要求教育管理的决策权⼒向基层的学区、

学校、校长、教师、学⽣和家长放权，另⼀⽅⾯在课程和考试等⽅⾯似乎⼜存在着集权的趋势。那么，怎样理解这种看似⽭盾

的政府强弱⾓⾊的定位呢？

在此问题上，政治哲学的理论⼤致简约划分为⾃由主义和保守主义。⼀直以来，政府往往在两种⾓⾊中摇摆：⼀是政府“守夜

⼈”⾓⾊，主张限制政府权⼒，市场这只“看不见的⼿”（invisible hand）会⾃动将教育资源调整到最佳状态，管得最少的政府

是最好的政府。⼆是将政府⽐作巨⼤的怪兽“利维坦”，强调国家的绝对权威作⽤。随之出现了“⼩政府”与“⼤政府”之争、有限政

府与全能政府之争、经济⼈政府和公仆政府之争，持续⾄今。

有学者认为，教育的发展离不开国家权⼒的发挥。重⼤教育问题的解决必须有政治权⼒的介⼊和推动。越是教育落后的国家，

越需要加强国家权⼒对教育事务的参与，以调集充⾜的⼈⼒、财⼒、物⼒资源发展教育。教育改⾰对于政治（⾏政）体制改⾰

的依附性⼏乎得到了我国教育学界学者们的⼀致认可。但是，国家权⼒实际上具体表现为政府机构内部的职能和分⼯以及政府

与外部（社会、市场、企业、学校等）的关系。这种关系有密切与疏远之别，我们可以称为强关系或弱关系。在不同联系程度

上，对应的政府可以成为强政府或弱政府。对于教育⽽⾔，在教育改⾰过程中，在学校办学实践中，政府的权⼒应⼤还是⼩？

政府的⾓⾊应是强政府还是弱政府？对此，学界在⼀些问题上仍存在明显分歧。鉴于此，本⽂在对政府的强弱属性给出界定的

基础上，得出当下中国教育改⾰必须建⽴强政府的结论，并就此给出具体实现途径的建议。

⼀、教育中的强政府：概念、实质与职能

在政府规模和政府能⼒问题上，⼈们以往习惯于争论的是政府的“⼤”与“⼩”。对政府的“⼤”与“⼩”的争论体现了⼈们对于政府职

能的不同理念。

相⽐于政府的“⼤”与“⼩”，我们更应关注政府的强与弱，⽽不再拘泥于形式上的政府的“⼤”与“⼩”。因为如果仅仅从政府的规模

和数量考察，容易得出⼀些似是⽽⾮的结论。⽐如经常被引⽤的考察政府⼤⼩的⼀项指标是公务员数量，即看⼀个国家多少百

姓养⼀个公务员。⽑寿龙等⼈的研究表明在公务员数量⽅⾯中国古代是⼩政府的典范，⽽有学者在对美国加州和我国北京市的

教育⾏政部门的规模进⾏考察⽐较时发现，加州的教育委员会有400多⼈，⽽北京市教委仅100多⼈，尽管后者管理的学校以

及辖区内的学⽣⼈数数倍于前者。那么，对于当下我国政府的改⾰，究竟应效法欧美还是回到汉唐？可见，单纯地⽐较政府的

⼤与⼩，只会得出⼀些莫衷⼀是的结论。

既然不能单从数量上考察政府的⼤与⼩，那么，就应当从政府的质量、结构、效益以及从政府的执政能⼒上进⾏规范指标的⽐

较。这种⽐较最终得出的结论是政府的强与弱，⽽⾮简单的⼤与⼩。

（⼀）何谓政府的“强”与“弱”？

改变政校关系，⼈们通常有⼀种预设，即政府⾃⾝是需要变⾰的。根据结构功能主义观点，在结构和功能的关系上，结构是基

础，特定的结构必然具有特定的功能，⽽特定的功能也必然需要特定的结构。因此，⼈们习惯于在结构和功能两个⽅⾯来思考

政府是强还是弱。笔者以为，⾸先应当从政府的强弱属性——结构（政府规模的变化）和功能（政府职能的转变）两个维度进

⾏判断，从⽽廓清“强政府”的概念。

这⾥我们不妨参照⼀下德国思想家卡尔·施密特（Carl Schmitt）的观点。施密特在讨论国

家权⼒时曾引⼊“全能国家”（total state）的概念，他区分了“质的全能国家”（qualitative total state）与“量的全能国

家”（quantitative total state）。前者指在⾏使职能⽅⾯有绝对权⼒的国家，后者指在权⼒界域⽅⾯毫⽆限制的国家，即不存在

国家与市民社会之间界限的国家。施密特希望建⽴的强国家是“质的全能国家”⽽不是“量的全能国家”。根据施⽒的观点，强政

府当属“质的全能国家”这⼀范畴了。

进⼀步，我们可以追问，这种质的全能国家中意指的国家绝对权⼒如何界定呢？因为，⽆论是西⽅资本主义社会传统的⾃由主

义还是我国当前的政治体制改⾰，都将有限政府、将对政府权⼒的限制作为⾏政体制改⾰的⼀个重要归旨。既然限制了国家权

⼒和政府权⼒，⼜何谈“绝对”权⼒？更不⽤说阿克顿勋爵担⼼的绝对权⼒的腐化了。

（⼆）强政府的实质是什么？

在后发展中国家，迫于赶超的压⼒，政府往往需要拥有对社会资源的强有⼒的整合能⼒，社会、政治和经济的全⾯发展和赶超

需要政府表现出⽐西⽅先发展国家更加强有⼒的能⼒。这在⽇本、韩国等国经济腾飞的过程中表现得很明显。教育的发展也是

这样，我国长期以来⼀直处于穷国办⼤教育和⼤国办穷教育的状态之中，在有效调动社会资源、提⾼教育发展的效率、平衡教

育中的差距、协调教育中的各种⽭盾、使得教育发展能够兼顾公平与效率等⽅⾯，需要政府有所作为。

那么，过分强调政府作⽤是否最终必然导致全能政府？强政府是否以全能政府为圭臬？我们说，回到计划经济体制下的政府强

权当然不是我们应有的选择。全能政府并不是必然意义上的强政府，⽽且，事实上往往恰恰相反，全能政府⼤多是湮弱的国

家。在1980年代前的中国，学校的发展在⼈、财、物等各个⽅⾯都依赖政府的调配，学校没有也不需要拥有任何权⼒，作为政府附属物的学校，其⾃⾝的发展和教育的发展都成了政府的事情。教育如同国防⼀样似乎成了纯公共物品，私⼈（包括社会

和学校的成员）对学校发展不负有任何责任，对办学也没有任何积极性可⾔。在办学过程中，国家、社会、学校成为⼀体化的

⼈格。国家与社会之间缺乏明确的边界，其结果往往导致“国家社会化”，即产⽣⼀个寄⽣于国家内部的私性社会，公器私⽤，

公共权⼒被⽤于追逐私利，却不能为社会提供充分的公共产品，最终必然沦为⼀个外强中⼲的虚弱国家。在我国，经过新中国

成⽴后对私有制的改造，直⾄1980年代初期，我国政府在教育领域⼀直保持着强势地位，学校的⼈、财、物都处于政府的直

接管理之下，以⾄于对于学校和社会⽽⾔，政府是全能政府。⼀⽅⾯，宽泛的国家权⼒需要庞⼤的官僚机器，维持庞⼤的官僚

机器需要巨⼤的公共财政收⼊，⽽财政不⾜⼏乎是所有全能国家难以克服的顽疾。另⼀⽅⾯，为了缓解政府在教育上的财政压

⼒，扩⼤办学渠道，增加社会对教育的总供给，政府在1990年代后开始了多元办学体制的改⾰。在教育领域，国家的权限太

⼤，国家控制的资源太多，必然会扭曲和窒息教育的活⼒，使社会组织和个⼈教育活动的成败在很⼤程度上取决于国家的⽀持

或抑制。更何况，这也为国家管理⼈员提供了⼴泛的寻租机会。可见，长期以来，我国政府相对于学校等社会教育机构⽽⾔虽

是⼤政府、全能政府，但尚谈不上是强政府。强政府和全能政府不是同义词。

这⾥，关键是要掌握⼀个度的问题，这个度，就是要看政府在管理教育过程中，只管理⾃⼰应该管理、能管理好的事情，其他

不应该管、管理不好的事情应交由市场和社会处理。政府不能越位（管了不该管的事情）和缺位（应该管的事情不去管）。问

题的本质在于政府在哪些⽅⾯可以拥有权⼒，政府权⼒掌握到什么程度，给基层和学校的⾃主发展能留出多⼤的空间需要认真

研究，这实际上⼜回到了政府职能转变的问题上来。

强政府，⾸先表现在职能是否能够理顺上。虽然我们不能说政府职能越⼤越好，政府就越强，但适度的职能是强政府的必要保

障，也是教育等公共事业发展的保障。在教育问题上，强政府的实质是政府拥有和教育发展相适应的适度的职能。

在确定政府的职能⽅⾯，世界银⾏在评述世界各国尤其是发展中国家和经济转型国家的

“政府能⼒”时，所得出的⼀般结论颇具参考价值。世界银⾏将政府职能分为⼩型、中型和⼤型三个层次，认为只有根据本国经

济社会发展所处的实际阶段及政府能⼒的⼤⼩，依次拓展政府职能才能取得最好的效果。

在西⽅国家，因其社会、政治、经济的发展是循序渐进地发展的，所以其政府职能变迁的轨迹是沿着⼩型职能——中型职能——⼤型职能的⽅向进⾏的。⽽在我国，虽然古代是⼩型政府，但建国后我国模仿前苏联的治国模式，政府从⼩型政府⼀跃成

为⼤型政府，缺少了中型职能的培养，政府管理基础教育的职能恰恰应落在中型职能范围内。所以，⽬前我国政府在转变职能

的问题上应加强中型职能。在教育的治理上，应注重四项职能的培育：⼀是解决教育的外部性；⼆是规范办学⾏为，尤其是优

质学校对基础教育垄断的⾏为（政策之⼀是取消重点校）；三是在加强对家长服务的过程中，克服信息不完整问题；四是为社

会弱势群体（农村地区学龄⼉童、城市贫困⼈⼝、残障⼉童等）的教育提供保障。

具体说来，教育中的强政府应在以下⼏类职能中表现出强势：（1）教育体系的构建，（2）教育条件的保障，（3）教育服务

的提供，（4）教育公平的维护，（5）教育标准的制定，（6）教育质量的监管。①⽽且，就教育内部⽽⾔，政府对于公共教

育的外在事项（如教育经费、教育设施和设备、教育制度等），必须介⼊国家权⼒的⼲预；但是对于教育的内在事项（如教科

书、教学教法、教育评估、学校管理等）则必须尊重教育的专业⾃主权，排除国家权⼒的⼲涉。“强”的度在于能够给基层学校

留下充⾜的⾃主发展空间，以政府对学校的责任为界。基于伯林的两种⾃由的理论，政府对于学校的责任也可⼤致划分为积极

责任和消极责任，需要秉持“积极责任不张不驰，消极责任勿枉勿纵”的原则。新⾃由主义视域下的强政府并不是⼀味强调政府

权⼒的集权观，⽽是在充分审视政府教育责任前提下的责任保障型权⼒观。鉴于政府在基础教育和⾼等教育中的责任区分（源

于纯公共物品和准公共物品的差别），强政府更适合于政府对基础教育的管理，⽽在⾼等教育等阶段，政府“强”的度会显著降

低。这也是权⼒和责任对等的原则使然。

⼆、新⾃由主义视域下的强政府：权⼒、秩序与保守

怎样的政府才算得上是强政府呢？追根溯源，对这⼀问题的解答应回归到基本政治思想和理念上。这⾥需要阐明的是⾃由主义

的思想。我国学者，尤其是教育界的学者，在谈论政府在教育中的作⽤以及政校关系时，往往对⾃由主义存在误解。其实，围

绕着教育改⾰，尤其是围绕教育的民营化与市场化的讨论，⼈们观点间的分歧完全可以还原为⾃由主义与保守主义之争。但⼈

们对争论的焦点——⾃由主义——本⾝的理解在很⼤程度上被冷战时期的话语所制约，这种话语限制了我们思考问题的视野。

以⾄于⼈们倾向于强调⾃由主义反对国家专断权⼒的⼀⾯，强调个⼈权利和国家权⼒的对⽴。⾃由主义的理论家开始强调⾃发

秩序的合理性与可能性，声称理性的个⼈通过博弈或重复博弈就可以构建理性的制度，相信各种利益群体、社会⼒量追求⾃⾝

利益最终可以通过竞争达成妥协。这种⼒量似乎成为⼆战以来⾃由主义国家理论的主流。在这样的语境下，加强政府权⼒就是

与⾃由主义背道⽽驰，就是保守的与不合时宜的。

这是对⾃由主义的极⼤误解。其实，在霍布斯、洛克、布兰克斯通、亚当·斯密等早期个⼈主义者与⾃由主义者的著作中，现

代国家⼀直是他们构筑理论体系的基本前提。⾃由主义的国家观⾄少包含两个⽅⾯的内涵。⼀⽅⾯，⾃由主义强调个⼈的⾃由

与权利。个⼈⾏动在理论上⽆需证明其合理性，⽽国家的⼲预⾏动却必须证明其合理性。另⼀个不⼤为常⼈所知道的特征

是，“⾃由主义⾼度强调国家的重要性。⾃由主义在主张限制国家权⼒的同时，强调经济和市民社会需要⼀个有效的现代国