国有林区林权制度改革的探索与实践

以人为本 的科 学发展 观。 ２实 现 了 由经 营林木 资 源 为主 向经营 林木 资源 、 地 ． 林
管理体 制还是 运行 机 制上 ， 改革进 程都 远远 落后 于我 国 其 经济体制 改革 的整 体步伐 。究 其根本原 因在 于国有林 区的 林 权 制度 存 在种 种 弊 端 ，虽然 过往 的改革 取 得 过一 定 成
业管理体 制改革创造条件 ； 区基础设施建设得 到发展 。 林 远期 目 有 ： 标 实现森林 资源的可持续 经营 ； 林集约经 森
营水 平和规模经 营水平得 到提高 ；林 区职工造林抚 育的投 资得 到 回报 ， 收入 来源 多样 化 ； 富余 人员 的 就业 问题 得 到 解决。
（ ） 二 株权 制 度 改 革 的 意 义
做 出了积极 的 贡献 。也正 是随 着经济 社会 的飞 速发展 ， 我 国林 业 以木 材生 产 为 中心 和 “ 采 轻育 ” 重 的做 法 使得 森林
资源 大 幅减少 ， 态 环境 遭受 严 重 破坏 ， 时 由于生 产 和 生 同 流通 等 环节 的不合 理 性致 使 全 国范 围 内的 国有 林 区 出现
经圜
林
琳， 宋
杨
（ 东北林业大学 文法学院 ， 哈尔滨 １０４ ） ５ ０ ０
文 摘 编 号 ：０ ５ ９ ３ （ ０ ）９ ０ ０ 一 Ａ １０ — １Ｘ ２ １ ０ — ０ ９ Ｃ １
约经 营水平 ， 现森 林资源 可持续 经 营 ， 山常 在 、 实 青 永续利
摘 要 ： 阶段 国有 林 区的林权 制度 改 革是在 国有 林 区“ 现 三 危 ” 面不断升级 的状 况下开展起 来的 解决现 阶段 林权 局 制 度改 革进程 中所遇 见的相 关 问题 ，要 通过 完善 林权 制 度 相 关的法律 法规 、配 套制度 来保 障林 权改 革的深 入 开

２０ 年 ，各县 （ ０２ 市、区）选择一个乡镇开展试点 ，
从 而拉开 了全 市 林 改 的序 幕 。改 革 围绕 “ 个 明 一 晰 ，二 个有偿 ，三条 原 则 ，四个 实 现 ” 的 目标 开 展 。“ 一个 明晰 ”就是 把林权 保 留在 村集 体 的商 品
林落实到户 （ 联户或经营实体 ） “ ； 二个有偿”就 是要实现集体林地有偿使用和集体林木有偿转让 ； “ 三条原则”就是要坚持依法依规、尊重群众意愿
●经 验 交 流
２ １ 年 第４ ００ 期
龙 堵 市 集 体 赫 极 制 废 改 纂 窦
。福 建省 龙 岩 市林 业 局 袁 永 亮

探 索
一
、
集 体林权 制度 改革 的提 出
稳定的 目标。试 点取得 了初步成效 ，得到 了省林 业厅的高度赞赏和充分 肯定。２０ ０２年 ８ ，省林 月
和公开 公平公 正 的原 则 ；“ 四个 实现 ”就是 通过 改 革要实 现资 源 增量 、林农 增 收 、村 财 增 加 、林 区
・
责，林改档案分级负责管理。五是多方筹措资金。
采取 “ 上级 拨一 点 、财 政 给 一 点 、林 业 部 门挤 一 点 、林改 收益 出一 点 ” 的办 法 ，保 证 林 改 的顺 利
业厅 在武 平 县 召开 座谈 会 ，总结 龙 岩 开展 林 改 工 作经 验 。２０ 年 ５月 ，省政 府 召开 全省 林 改 工 作 ０３ 动员会 ，全 面部 署 全 省 林 改 工 作 ，至 此 ，以 “ 明
晰所有 权 ，发换 林 权 证 ，建 立 规 范有 序 的林 权 流
龙岩是全省三大林区和全 国南方重点集体林
“ 改春 潮 ”文 艺 节 目，深 人 广 大 乡村 巡 回演 出 ， 林

Ａｂ ｔａ ｔ Ｔ ｉ ａ ｅ ｎ ｌｚ ｓｔ ｅ ａ ｔ ｌｔ ｓｒ ｃ ： ｈ ｓｐ ｐ ｒａ ａｙ ｅ ｈ ｃｕａｉ ｙ，ｇ ａ ，ｓｇ ｉ ｃ ｎ ｅ ｏ ｏｌｃｉｅｙｏ ｅ ｏｅ ｔｉｓｉ ｔｏ ａ ｆｒ ｔ ｎ，ｄｓ ｏ ｌ ｉｎｆ ａ ｃ ｆｃ ｌｅ ｔ ｌ ｗｎ ｄ ｆｒｓ ｎ ｔｕ ｉｎ ｌｒ ｏ ｍａ ｏ ｉ ｖ ｔ ｅ ｉ ｉ—
家庭联产承包 经营体 制的丰 富和完 善 ，是对农村 特别 是 山
区生产资料的一次再 分配 ，是对农 民利 益格局 的一次再 调 整 ，必将 进一 步解 放 和发 展生 产 力 ，促进 林 业加 快发 展 ， 促进社会主义新农村建设 。 ２ 我国集体 林权改革的现状 目前 ，全 国有 ２ 个省 区市成 立了集体林权制 度改革领 ７ 导和工作机构 ，有 １ ６个省 区市 制定 了政策 性文 件。福建 、
Ｌｉ ｅ ａ ｇ Ｌ ａｌ ｉｘｎ ｕ Ｗ ｉ ｎ ｉＩ Ｊａ ｉ ｙ ｇ
（ｏｅｔ ｕｅｕＯ ｈａｇａｈｎＣｔ， ｅ ｏｇ ａｇＰｏｉ ｅ Ｆ ｒ ｒ Ｂ ｒａ ｆ ｕｎｙｓａ ｉ Ｈ ｉｎ ｊｎ ｒ ｎ ） ｓｙ Ｓ ｙ ｌ ｉ ｖｃ
ＬｉＺｈｉｉ ｘｎ
（ ｏｔ ａｔ ｏ ｓｙＵ ｉ ｒ ｔ Ｎ ｒ ｅｓ Ｆｒ ｔ ｎｖ ｓｙ ｈ ｅｒ ｅ ｉ）
盗伐乱伐林木 案件和森林 火灾大 幅度 减少。二是极 大地解
然而 ，目前的严 峻现实是 ：国有林 业存在 重大 的发展滞 后 放 和发展 了林 业生 产 力，有 效地 发 挥 了林 地资 源 的潜 力 ， 问题 。国有林 区作 为中 国国有体 制改革 剩下 的最后一块 阵 促进 了农 民增 收致富 。农 民对 林业 敢 于投入 ，产 出效益 显
行前期准备 。全国承包 到户 的林地约 ６６ 亩，占集体林业 ．亿

２０ 年 ６ １ ０５ 月 —２日，福建省在南平召开全省集体
林 权 制 度 改 革 现 场 会 ， 向全 省 推 介 南 平 的林 改 经
验。
（） 活经 营权 。 民可 以按 照市 场需求 和林 业 ３放 农
内在规 律 ， 自主制 订经 营方 案 ， 定 经营方 向 、 营 决 经
福 建 的林 改受 到 了中央 领导 和 国家相关 部 门 的
主要有 ：
以均 山 、 股 、 利等形 式 ， 林地使 用权 和林 均 均 把 木所 有权 落实 到农 户 ， 立农 民的经 营主体 地位 ， 确 并 依法 保护 农 民承包 和延包 的权利 。 在承包 期 内 ， 发包 方 不得 单方 中断 与农 民的承包 关系 ，也不 得 因流转 改 变农 民的初始 承包关 系 。
流 动和优 化 配置 。
福 建林 改有 两个 显著 特点 ： 是 主权改 革到 位 ， 一
二 是配 套改 革取 得 突破 。
关 于 主权 到位 ，说 的是 福建 的集 体林权 制度 改
革 不是 简单 的确 权发 证 ， 而是所 有权 、 经营 权 、 置 处
（） 障收 益权 ５保 农 户 承包 的收益 ，除按合 同约定 交纳林 地使 用 费外 ， 其余 归 自己所 有 ； 通过 降低 税费 和调 整不 合理 的收入 分 配关 系 ， 让利 于 民 、 还利 于 民 ， 保林业 经 确 营者 的合法 收益 。
（ ） 二 试点省 的林 改 试验
权、 收益 权一 同落 实 。这 么一 来 ， 改革 就解决 了制 约 林 业发 展 的产权 问题 ， 主权 真 正落 实到位 ， 为农 民的
可持续 增 收奠定 了基 础 。
一
况下 ，确立 经营 主体 ，明 晰林 地使 用权 和林 木所有 权 ， 活经 营权 ， 放 落实处 置权 ， 障收益权 ， 到 “ 保 做 山

刘国成 ， 任迎新 包 卓 ，
（． １ 东北林业 大学 经济管理学 院 ， 哈尔滨 １０４ ； ． ５００ ２ 吉林森 工股份有 限公 司 ， 长春 １０２ ） ３０ １ 摘 要： 介绍 了伊春林权制度改革的基本情况， 括林权制度 改革 的 目 、 容 、 包 标 内 实施 方式、 工作 程序皿 保障措
Ｐｒ ｂ ｆｔ ｅＲｅｏ ｍ ｆＦ ｒ ｓ ｏ ｅ ｔ Ｓ ｓｅ ｎ Ｎｏ ｔ ｅ ｓ ｔｔ ｏ ｅｏ ｆ ｒ ｏ ｏ ｅ ｔＰｒ ｐ ｒｙ＋ｙ ｔｍ ｉ ｒｈ ａ ｔＳ ａ ｅ—ｏ ｅ ｏ ｅ ｔＲｅ ｉｎ ｈ ｗｎ ｄ Ｆ ｒｓ ｇＯ Ｌ Ｕ Ｇｕ Ｉ ｏ—ｃ ｅ ｇ， Ｒ ｎ ｈ ｎ ＥＮ Ｙｉｇ—ｘｎ ，Ｂ ｉ ＡＯ ｈ ｏ Ｚ ｕ。 ’
（．Ｃ ｌ ｇ ｆ ｃ ｎｍｙａ ｄｍ ｎｇ ｍ ｎ ｏ ｏｔｅｓ Ｆ ｒｓ ｙＵ ｉｅｓ ｙ，Ｈａｒｉ ５ ０ ０ ｈｎ ； １ ｏ ｅｅｏ ｏ ｏ ｎ ａ ａｅ ｅ ｔ ｆ ｒ ａｔ ｏｅｔ ｎｖ ｒ ｔ ｌ Ｅ Ｎ ｈ ｒ ｉ ｅｂｎ １ ０ ４ ，Ｃ ｉａ
２ ｉｎＦ ｒｓＩｄｓｙＧｏｐＣ ｍ ａｙ ｈ ｇｈ ｎ１０２ ，Ｃ ｉａ ．Ｊｉ ｏｅｔｎｕｔ ｒｕ ｏ ｐｎ，Ｃ ａ ｃｕ ３０ ｈｎ ） ｌ ｒ ｎ １
２０ 年 ５ ， ０６ 月 在福建举办的 “ 国集体林权制 全 度改革高峰论坛” 会议上 ， 国家 、 省部有关部门领导、
意， 在黑龙江省政府的直接领导下 ， 伊春国有林权 制度 改革试点 于 ２０ ０ ６年 ４月 ２ ９日在伊 春林管局 乌马河林业局乌马河经营所率先启动 ， 随后相继在 ５ 个试点林业局全面展开 ， 重点对 已完成调查 区划
主要 目标 ： 通过国有林 区林权制度改革试点 ， 改
伊春是东北重点国有林 区。遵照国务院 １９ １ 次

摘
要 ： 中外林权制度 比较研 究的基础上 ， 在 结合 大兴安岭 地 区国有林权 的特 点 ， 对该地 区林权制度存 在的 问
题进行深入 的研 究， 为该地 区国有林 区生态、 经济 、 会和谐发展 ， 社 安排合理 的林权 制度提供政 策建议 ， 为国有林 区
林权制度 改革提供理论依据 与指 导， 使林权制度符合 国家的根 本利益 ， 实现林地 资源的优化配置 。 以利 于林 业产业
结构 的 战 略 性调 整 。
关键词： 大兴安岭 ； 国有林权 ； 制度改革
中图 分 类 号 ：３６２ 文 献 标 志 码 ： 文 章 编 号 ：６ ３ ２ １ （０ ０ １－ ０ ９ ０ Ｆ ２ ．７ Ａ １ ７— ９ Ｘ ２ １ ） １０ ４ ～ ２
一
、
问题 的提 出
形成开放式经营的局面， 促进Hale Waihona Puke 种经营形式在林区的发展， 形成现代
资源所有权和使用权分离的手段 ， 建立起与分类经营思想相一致的 林权制度， 有利于调动林业生产经营主体的积极性、 盘活林业资产、
体控制资源的要求， 即国家所有、 控制、 管理森林， 解决公共物品 可以 及无价商品的供给问题、 规模控制问 题以及对森 林的 保护等问 题。
学者们普遍认为，现实中并不存在一种能尽善尽美的解决所有 问题的产权制度安排。现实中只能是包括一切产权形式的共存或混
２１ 年第 １ 期 ００ １ 总第 ８ 期 ５
经济研究导刊
ＥＣ ０ＮＯＭＩ Ｓ ＡＲＣ ＧＵＩ Ｅ Ｃ ＲＥ Ｅ Ｈ Ｄ
Ｎｏ １ ， ０ ０ ．１ ２ １
Ｓ ｆ ｌＮ ．５ ｅ ａ ｏ ８ ｉ
大兴安岭 国有林权制度改革初探
郑连成

由于各个地 区的经济水平不 同， 各 地区的国有林 场可以按照当地的 目前 ，我国大部分 国有林 区在造林更新都取得 了一定 的成绩 ， 经济水平来进行 调整 ， 必须 确保工人收入稳定 ， 这样 才能进一 步造 但是也都或多或少地存在一些问题 ， 具体体现在以下几个方 面上 ： 林更新 的有序进行 。 １ ． １ 造林更新的生产成本相对较低 ２ ． ２ 进一步加大人工与天然｝ 昆 合林的更新力度 由于造林作业 工人的收入相对较低 ， 加 之作业条件 较差 ， 从而 在实 际生 产过程 中 ， 工人 和群众都有 很多错误 的认识 ， 他 们认 严重打消了工人们 的工作积极性 ， 也间接地对整个生产进度和质量 为天然林 比不上 人工林 ， 阔叶树步入针 叶树 等 ， 这 就造成 了在 生产 造成 了一定的影响。 这种情况 主要体现在 以下几个方 面上 ： 其一 ， 因 工程中一些长势 良好 的天然阔叶树被砍掉 ， 为了杜绝此类情况 的发 为造林更新给的生产经费严 重不 足 ， 使得各个生产单位除去苗木成 生 ， 应当加大对生产作 业人员 的教育 和技 术指导 ， 具体可从 以下几 本费、 包装运输 费等必要 的费用支 出以后 ， 所 剩的资金无 法完成生 个方面着手开展工作 ： 首先 ， 当森林 主伐完成 以后 ， 很容易导致树种 产 劳动的定额 ， 这就造成 了工人 的收入过少 ， 严重影响 了战斗在生 比例不协调 的情况发生 ， 这样会严重影 响经济效益 ， 若是 对此类林 产 一线上营造林工人们 的工作积极性 ； 其二 ， 因为近些年来 的不断 分结构辅以一定的人工措施 ， 实施人工与天然混合林更新或是人工 造林 更新 ， 使得林场的位置变得越来 越远 ， 一 旦遭遇干旱 等气候或 促进天然更 新 ， 来 对树 种进行适 当地 补充 ， 便可 以有效地 改善林 区 是 由于其他一些原因导致检 查验 收不 合格 或是 返工 ， 再扣 除掉一定 的树种结构 ， 这不仅有利于森林防护 ， 从 而提 高林分质 量 ， 而且还有 的成本 ， 就会所剩所及 ， 这样 一来开不开工几乎没有任何差别 ， 所 以 助 于提高林地 的综合 生产 力 ； 其次， 应 当对 对更新造林 实行公开招 工人的作业积极性就更低 了； 其三， 现 如今林 区工人 的致 富之路较 投标制 ， 将一些需 要更新 的造林有指 定部 门编制成 表述 ， 然后进行 之 以往宽 了很多 ， 如春季里可 以上山采摘 山野菜 、 夏季里 收获松子 公开招投标 ，让有能力 的单位或是个人通过竞标 的方 式进行造林 ， 等， 而这两个季节正好是春 季造 林与秋季整地 的时期 ， 这使得 劳动 成林 以后 ， 有 森林 资源管理部 门进行 相应地检查验 收和购买 ， 也 可 力过于分散 ， 非常不 利于春造秋整工作 的开展 ； 其 四， 很 多时候 工人 以由造林单位进行经营和出售 。 的工资都无法按时发放 ， 这也是影 响工人工作积极性 的最 根本原 因 ２ ． ３积极 开发林下资源 之一 ， 辛辛苦苦工作一个 月却拿不到应有 的报 酬 ， 久 而久之工人 就 针对经营 区除林 木外 ， 其他 可开发利用 的资源 丰富 、 利用 价值 会出现消极 怠工 的情绪 ， 这非常不利于造林 更新 的进行 。 高等特点 ， 在开展个体承包 的过程 中， 把管护森林 与林 下资源 开发 １ ． ２造林更新方式不适应 利用有机地结合起来 。在保证 不破 坏地表植被 、 不降低森林生态功 我国在很 长一段时间 内，采用 的都是人工更新造林 的方式 ， 由 能、 不影 响林木生长 的前提下 ， 允许管 护承包者依法 开发利用 林下 于受各方面因素的影 响， 使得人们忽略 了天然更 新和人工促进天然 资源 ， 适 度发展种植业 、 养殖业和林 副产品采集 、 加工业 ， 调 动承包 更新 的作用 ， 尤其是最 近几年间 ， 森林的采伐方式也 在不断发 生着 者的管 护积极性 ， 提高森林资源综合利用率。 变化 ， 这就导致 了人工更新造 林的方式无法 继续 适应森林 经营生产 参 考 文献 的要求 。为此 ， 改革 已经势在必行 。目前 ， 改变现有的造林更新方式 【 １ ］ 夏 宗林． 抓住契机深化特殊地 区国有林 区林权制度改革——关 于 已经引起了各级领导们 的充分重视 ， 但是在实际生产过程 中却只有 解决 内蒙古 大杨树林 业局 森林资源管护难题 的思考ｆ Ｊ １ ． 北京林业 管 种形式即人工更新造林 ， 而这显然是不够 的。 理干部学院学报 ２ ０ ０ ９ （ ６ ） ． １ ． ３ 林 区树种结构不协调 ［ ２ 】 刘定明． 影响人工林培 育质量的 非技 术 因素初步研 究—— 以贵 州 在一些大省中存 在非 常明显 的林 区树种结构不合理 的情况 ， 如 省修文县为例『 Ｊ １ ． 山地农业生物学报， ２ ０ １ ０ （ １ １ ） ． 某 省的 阔叶树 比例较 低 ，全 省仅 为 ３ ％左右 ，甚至有 些省份 仅为 【 ３ 】 冯燕， 温佐吾 ， 兰绍银． 影响人工造林质量 的非技 术因素初步调 查 ０ ． １ ％； 还有一些省份纯林 １ ０ ０ ％， 没有混交林 。由于树种结构严重不 研 究—— 以贵 州省 台江县的调 查为例ｆ Ｊ １ ． 贵州林业科技， ２ ０ １ ０ （ １ ） ． 合理 ，已经无法适应当前森林 经营的要求 的林业 的总体发 展方 向。 ［ ４ ］ Ｒ ４ 崇喜 ， 王挺 ， 张发 国． 借鉴 国外造林经验， 发展 中国木 材纸浆『 Ａ １ ． 为此 ， 必须对林业树种结构进行调整。 中国造纸学会第十三届 学术年会论 文集『 ｃ １ ． ２ ０ ０ ８ （ １ ０ ） ． ２新形势下国有林 区造林更新改革 的有效措施 ［ ５ 】 谢银 锁硌 南县飞播 造林发展 中存在的 问题及对策 现代 农村科 针对我 国 目前国有林 区造林更 新中存在的种种问题 ， 必须通过 技 ， ２ ０ １ １ （ ８ ） ． 改革才能有效地解决 这些问题 ，林 区造林更新 改革应采 取如下措

一
、
源 管理 体 制 逐 渐 理 顺 ．改 革 的 实 施 为 森 林 经 营和 职 工增 收 致 富找 到 了支 点 全 局 第 一 批 试 点 的 三 个 经 营所 分别
是 位 于林 业 局 北 部 的 乌 马 河 经 营所 和 位 于 东 北 部 的伊 东 经 营 所 、伊 林 经 营 所 ， 三个 经 营所 的施 业 区总 面 积３ ３公 ７７ ３
元 ， 国家 节 省 造 林 费 １０ 万 元 。 营 造 为 ３多 林 可 观 的 预 期 收 益 让 职 工 看 到 了 林 下 经
主． 占造 林 总 数 的９ ％ ， 分 结 构 简 单 ， Ｏ 林 另 外 ．珍 贵 用 材 树 种 和 经 济 林 培 育 没 有 引 起 重 视 。 此 ， 进 一 步 细 化 经 营 方 式 因 要 和 措施 。 对元 林 地 要 实 施 以 乔灌 结合 、 造
・ 查报告 ・ 调
巩 固成果 突破 难 点
深入推进 国有林权制 度改革试 点
关 于 国 有 林 权 制 度 改革 林 地 经 营 和 政 策 保 障 问题 的调 查 与 思 考
赵
国有 林 权 制 度 改 革试 点 工 作 开 展 两
峰
调 查 情 况 看 ， 目前 职 工 营造 林 的 目标 仍 然 定 位 于 速 生 丰 产 树 种 ，多 以 落 叶 树 为
是 理 顺 了资 源 管理 的体 制 。林 权
制 度改 革 是 围 绕 体 制 弊 端 而 进 行 的 实 践 和探 索 。 过 让 林 业 职 工 承 包 一 块 林 地 ， 通
突 破 国 有 森 林 资 源 单 一 国 有 国 营 的 现 状 ， 经 营 上 确 立 一 种 全新 的产 权 形 式 ， 在