美国地方治理的特点及其对中国的启示
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中美地方治理比较：主体、制度与政策
上世纪90年代后，“治理”作为一种新的改革议程广为西方发达国家的政府和国际组织所推崇。这一方面反映出冷战结束以后人们对自由民主与自由市场的信心空前高涨，另一方面也反映出西方国家为了解决国内管理危机在继续不断努力。90年代中期以后，随着我国国内市场经济的不断深化以及随之而不断增多的社会问题，加上一些国际组织的积极推动，中国也以广泛而制度化的形式开始了治理变革，包括公共服务改革、立法改革、引入听证制度，等等。
一种误解——一种“善治”目标与方式——通过比较加以说明
提出一个比较的理论分析框架，分方面进行比较，然后做结论——
理念——主体——制度——技术——绩效
一、文化传统与改革背景
文化传统的比较——五个维度——
沃尔曼和戈登史密斯在他们最近的一本书以及在更早期的研究中，把盎格鲁一美国人与欧洲人进行了比较。在书中，他们强化了这一观点，目的是要强调反映不同历史经验的文化差异的重要性——关于政府作用和范围，尤其是选举组成的地方政府作用和范围的评价、信念和期望是很不相同的。因此，沃尔曼认为，比如说，美国就存在一种“实施(地方自治)和地方主义的信念，这种地方主义是如此强大，以至于关于地方政府作用的争论都很少见”。他还详细阐述了他认为在美国存在的其他一此很强烈的“价值观”。他指出了人们对杰斐逊派的个人主权观的广泛接受，这种观点强调个人主义及个人的参与，同时也指出了人们对麦迪逊的多元主义传统的接受，这种观点把选举组成的地方政府看作是民主决策的载体，一定程度上支持了效率观，对这两种观点的回应可以在夏普的著作中找到(1973)。沃尔曼认为，英国人只强调效率观，相比较之下，美国人则强调多元主义和地方主义观，两者都忽视了对方。其实，在欧洲，也有学者认为，南部集团（比利时、法国、西班牙、意大利和希腊）和北部集团（包括斯堪的纳维亚半岛国家、英国和荷兰）在对地方主义问题的看法上也存在明显差别。前者强调政治的地方主义义形式，在那里社群主义的价值观更强大，不同形式的地方代表是它的主要和基本特征。后者则强调法律的地方主义，他们一般都相信地方自治政府和分权的价值。他们认为，选举组成的地方政府作为一种制度在形成并传递公众服务过程中起了重要的作用。尽管习俗和习惯也起了应有的作用，但是，地方政府的正式的宪法基础或者说佩奇所说的那种法律的地方主义应该受到更多的重视。
改革背景——在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。
美国地方政府治理的政治哲学基础是人民主权和自主治理原则。自主治理原则又是由人民主权原则自接派生出来的，也源于合众国产生之前就广泛存在的深厚传统。人民主权至上的主要表现就是地方民众自我管理地方公共事务，地方的权力是先天、自生的，而州和联邦的权力则是地方让渡的。这种地方“自主”被视为美国自由的原则和生命。美国地方政府是美国政府体系中历史最久远的，如托克维尔所言：“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”（托克维尔：《论美国的民主》（上），商务印书馆，1988.P45）而这些地方政府一开始就享有高度的自治，其中的居民“享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活”美国开国元勋中许多人极力宣扬建立联邦政府的种种好处，但是这并未降低他们对地方政府自主治理原则的充分肯定和尊重，他们认为：“各种比较微小的利益，必须由地方政府管理，这些利益会形成许多影响的溪流，流经社会的每个部分……”。（汉密尔顿等:《联邦党人文集》，北京，商务印书馆1980.P.83）自主治理的政治哲学理念不仅对美国地方政府“百纳被”模式的形成起着关键作用，而且在地方政府同州政府、联邦政府的权力博弈和冲突中也居功至伟。正是根深蒂固、源远流长的自主治理理念，才使得美国地方政府同其他政府之间始终没有层级节制关系，从而完全为辖区居民所掌控并全力为其服务。
文化差异的影响——我国是一个高权力距离的国家，公民倾向于等待政府的行动；而美国是一个低权力距离的国家，公民更愿意主动与政府合作。对公共利益（如环境保护）的理解就是一个明显的例子。废物再利用程度常常被看作是衡量公众与政府合作程度的一个间接指标。在上世纪90年代，几乎全部发达国家都已经实行了某种形式的垃圾分类处理，这一工作明显地要依赖于公众合作。而在高权力距离的社会中，公众会认为处理这类涉及公共利益的事务是政府的当然责任，他们会期望或抱怨政府行为，而不会主动调整自己的行为。
而中国社会正处于一个双重转型时期，一方面，——总体上看，治理机制的变革是与社会转型的过程密切相关的，而其实质在于调整国家与社会关系。
二、治理主体与制度结构——治理结构的差异（分散化与集中化）
中国的列宁主义组织结构——僵化、破碎、精英主义
放权是二战以来美国行政演变的一个重要特征。既包括联邦政府向州政府和地方政府的放权，也包括政府通过委托授权、合同外包等手段向社会的放权。以合同外包为例，实际上从上世纪60年代就已经开始了。那时，样板城市和其他反贫困计划都支持社区组织的参与。联邦政府担心城市会不关心穷人，故同意地方政府发展与社区组织的伙伴关系。而1996年的国家福利改革（P125—127），则标志着社区治理趋势已经走向成熟。不仅地方非政府组织可以直接进入服务系统，而且地方政府可以在不扩大规模的前提下扩大职能。当然，在管理职能扩大的同时，也扩大了政治风险。在州与地方层次上，有更多的伙伴关系得以发展。在Indianapolis，市长Steve Goldsmith发起了名为“黄页测试”的改革，这意味着如果在当地黄页书中某项城市提供的服务有至少三个条目，这项服务就要被外包出去。凤凰城（Phoenix）则通过合同外包的积极努力，赢得了一个名为世界运转良好城市的奖项。一般来说，政府层级越低，政府越倾向于直接提供服务。但在每个政府层次上，与其他政府部门和非政府组织结成伙伴关系的趋势都在加速增长。这已经使政府看起来不仅是传统的垂直模式，也体现出水平结构的特征。
三、治理对象
在地方政府的基本职能方面，普遍以提供公共产品和服务为基本职能，并不介入微观经济活动。与中国地方政府以领导经济建设为主要职能不同，美国一般的地方政府，如县、自治市、镇等，基本职能是向辖区纳税人提供公共产品和服务，包括教育、卫生、社会保障、公共交全、公共交通、公用设施和公共工程、土地规划和控制、社区环境保护等。美国地方政府也负有推动当地经济发展的责任，但并不直接经营公有企业，也不介入微观经济活动，而是通过提供优质的公共产品和公共服务，为辖区经济繁荣提供良好的外部环境，包括环保、居住、交通、安全等环境。
四、治理方式——合作化
这首先表现为政府间关系的合作化导向。为了满足公众对政府服务的共同要求，也为了应对各类政府共同面临的挑战和任务，如区域经济一体化、环境保护和灾害防治、公共交全和反恐怖主义等。美国地方政府逐渐抛弃传统的地方主义思维和孤立主义态度，转而采取责任分担和合作主义的策略。（孙柏瑛.当代地方治理：面向一十一世纪的挑战，北京:中国人民人学出版社，2004.p59）政府间的合作不仅有横向的，即地方政府间的合作，也包括纵向的，即地方政府与州政府、地方政府与联邦政府之间的合作；既可能是正式的合作，也可能是非正式的合作。合作的方式和途径因合作目的不同而多种多样，如成立共同委员会、签订互助的非正式协定（如合作开展消防合作）、联合购买大型公共设施、设立政府理事会(councils of governments，简称COG)和地区规划理事会(regional planning
councils，简称RPC）。（文森特·奥斯特洛姆.美国地方政府[M].北京:北京大学出版社，2004.p14）
其次，也表现在政府与其他非政府组织之间的合作上。由于美国地方公共产品和服务供应越来越依赖于公司、非政府组织，在公共事务的管理中越来越多地运用市场机制，从而确认了政府作为组织、协调和管理者——而非单一服务提供者——的角色，要求政府充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。
五、治理技术方面看
美国——电子政务发展程度——
中国
六、中美地方治理之成效——不可比较
尽管美国地方政府在其形成原因、组织结构、治理方式等方面都存在较大的差异，让许多观察者不可思议的是，这种“百纳被”式的多样化政府模式不仅没有造成美国内部的政治分裂和管理混乱，相反还使得美国民众在利益高度分化的同时形成了一个较为稳固的政治利益共同体，而且较之于欧洲大陆国家或其他发展中国家而言，美国地方政府的治理业绩也是让人惊叹的：在有效防控公共权力腐败、异化的同时，实现了低成本、高效率的政府管理与服务。不仅如此，这种政府体系还为以后经济社会发展驱动的组织变革留下了足够的空间，具有高度的灵活性和适应性。用杂而不乱、和而不同来概括美国地方政府，是再准确不过的了。
改革20多年来，中国的成就——
近30年来，中国蓬勃发展的经济形势可以说是治理发展的明证。许多后社会主义国家，普遍处于软弱的非制度化的民主结构与脆弱的经济形势并存的状况。而中国则表现为社会主义权威和经济自由化携手共进。这被国外学者视为一个悖论：一方面是繁荣的自由市场经济，另一方面，促成经济繁荣的催化剂却来自唯一的执政党的各级政府。
不足——执政党权威下降，中央政府政策执行力不足；法治建设滞后而人治色彩不减；缺乏有效的参与渠道和表达机制；政府责任与透明度不足；参与主体发育不良，民众对政治的疏离与冷漠，对政府及政府官员的低信任度；腐败问题屡禁不止；环境问题的不断恶化；社会不满情绪加强，不断激化的群体性事件；——这些治理问题若长期存在，必然会阻碍经济改革的深化，影响社会稳定，降低参与全球竞争的能力。
六、中国地方治理改革前瞻（前景）
尽管中美两国在政治社会制度、政治意识形态和政治文化传统等方面迥乎不同，指导美国地方政府的政治哲学与我国也有着根本差异，但是美国地方治理经验仍然有其典型意义，有些方面对中国行政体制改革具有一定的借鉴意义。
未来，中国政府会面临越来越大的压力？——内部与外部——
出路是什么——美国、东亚？民主或法治？——争论？
预测：短期——不会有大的变化，保持几个特征：一定权威性，但党有所变革；意识形态与实践的差别急需弥合；高度依赖于经济成果的保持
长期——趋势一：改善党的形象，增强政府能力，依然是未来几十年中国执政党的核心目标。一句话，增强合法性。——总的目标
趋势二：在地方治理的管理面向上，会不断有所突破，比如，人事改革（但不会容忍多党竞争）——治理腐败，
在政治面向上，有待加强的方面有哪些？法治化不足——制度化建设——根除腐败——有很多不确定性，但始终会处于政治领导人和广大民众关注的焦点位置。——政府自身改革层面
在促进地方自主治理的基础上引导地方政府的适当分立和跨区域合并。并推动政府间的多种形式合作，有效降低地方政府竞争的负面影响。改革开放以来，我国地方政府竞争的范围和强度呈现出不断增大的趋势，尽管也带来了一些正面效应，如促使地方政府优化行政环境，改善管理机制，提高行政效率，促进辖区内商务成本的降低等等。但是，地方政府竞争的消极影响也越来越彰显出来，主要表现为形成地方保护主义、盲目投资和重复建设、环境遭到严重破坏等，而且还造成了“行政区经济”现象，制约了区域经济一体化。有效规范地方政府竞争，一个重要思路就是构建经济区内的政府合作的科学形式和方式，如可以效仿美国成立地区规划理事会或政府理事会等跨政区合作组织。同时，可以在条件成热时促进经济区内地方政府的合并。对于地方政府辖区过大、权力过于集中的问题，则可以以公民需要和市场引导为动力，逐步推动地方政府的细化和分立。
