政府购买服务对公共服务供给的影响研究

上海政府购买公共服务的进展和思考

政府购买公共服务是指政府将本来自身直接为社会发展和人民日常生活提供的服务，现在直接交给社会组织，并根据该社会组织提供的数量、质量支付服务费用。显然并不是所有的政府服务购买行为都属于“政府购买公共服务”，必须具有四方面条件：政府作为购买方、社会组织作为承包方、购买标的本属于政府的公共服务、购买资金主要来源于政府财政。按照学界公认的理解，政府购买公共服务具有新公共管理理论、新公共服务理论和善治理论发展的多重特点：一是由于政府和市场的双重失灵，已不能有效满足社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多社会的新兴需求，逐步要求社会组织参与到公共服务中来；二是政府购买有利于改善服务质量、提高公共服务效益，促进公共政策体系建设，转变政府角色和职能；三是政府购买可促进公共服务均等化，优化资源配置，促进社会公平，达到社会各方利益协调。

西方践行政府购买公共服务已超过一个世纪，在我国开展是近二十年的事情。我国政府购买公共服务首先发端于上海，其实践取得很大成绩，主要表现在类别多、范围广、发展速度迅猛，注重平台建设，推进社会组织的发育，公共服务覆盖范围逐步从城区向乡村延伸，但也存在问题，主要体现在合法性不足、无清晰完善的程序、多数属于岗位购买模式、独立竞争性购买比例仍然较少。这些不足也反应了全国层面问题，需要大量的体制改进和社会组织培育以及宏观环境改善。

一、上海政府购买公共服务历程

早在1988年，上海就开始实施政府购买就业岗位，购买培训成果等中介服务的事情，但真正意义上的向社会组织购买公共服务还是在20世纪90年代[1]。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理效率，该局不采取依靠街道办事处和居委会等传统社区组织管理模式，而是通过协商，委托给了上海基督教青年会，由其为当地居民提供社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的公共场所。这种购买打破过去只向市场企业购买服务的模式，公共服务供给主体走向多元，而政府购买服务由此第一次进入实践。2000年，上海又率先改革社会管理体制，提出政府购买公共服务的要求。紧接着卢湾等6个区12个街道开展依托养老机构进行居家养老试点工作，并逐步从养老、社区卫生扩展延伸到就业、计划生育、文化、教育等领域甚至整体化的运营。2002年，普陀区长寿街道成立民间组织服务中心，通过向民间组织购买服务方式探索社区民间组织管理模式，这种卓越探索使其在2008年获得中国地方政府创新奖，2009年又获得首届上海慈善奖。2003年，上海市政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，组建新航、阳光、自强三个民办非企业组织，从事禁毒、社区矫正、社区青少年事务管理工作[2]。2005年，浦东社会发展局引进民办非企业性质的 “上海成功教育管理与咨询中心”，管理新区的郊区学校东沟中学，并以契约方式委托新城教育事务所，按照“安全、规范、质量”

政府购买服务的实践与创新

政府购买服务是指政府通过市场手段购买私营或非营利组织提供的服务，以实现政府公共服务的高效提供，这种方式已经成为了现代公共服务的常态化模式之一。在近年来的发展过程中，政府购买服务逐渐向统一规划、整体采购转型，面临着新的挑战和机遇。

习惯性的思维模式往往难以应对复杂的现实问题，政府需要意识到，政府购买服务仅仅是一个手段，而不是目的。由此，提高政府购买服务的效果和效益，需要从政府职能改革、服务创新等多个领域入手，更加注重政府和市场的结合，推进政府与社会力量的对接，提升政府公共服务的全面水平。

一、推进政府职能转型，提高政府购买服务效率

政府职能转变是政府改革的关键。现代政府通常要求聚焦于重点领域，从而为社会提供高质量的公共服务，同时也能够有效减少政府的运行成本。对于政府的购买服务来说，政府需要深入理解和准确把握社会需求，在合理选择服务对象、服务方式、服务内容、服务标准等方面进行准确把握和科学规划，使政府购买服务成为有力的支撑和推动。

二、创新服务模式，促进政府购买服务质量提升

政府购买服务的目的在于提升公共服务的质量和效率，因此创新服务模式是其中不可或缺的重要环节。随着社会变革的推进，人们的服务需求和服务理念也在不断变化。政府购买服务更应该加强服务创新，落实以市场需求为导向，以人民服务为宗旨的理念，深入探索新的服务需求，全面提高服务质量和效率，满足人民需求。

三、加强统筹协调，构建政府购买服务体系

为了更好的推动政府购买服务工作的发展，政府需要加强统筹协调，构建政府购买服务体系。政府购买服务的实践发展过程中，往往存在资源分散、信息不对称、服务标准不统一等问题，这些问题严重影响了政府购买服务的效率和质量。因此，政府需要加强跨部门、跨地区的协作机制，以保证资源的流动性，确保政府购买服务的统一规划和整合，提高政府购买服务体系的整体完善程度。

四、规范采购程序，优化政府购买服务机制

2021.5(中)第14期 总第557期29管理纵横MODERN ENTERPRISE

CULTURE

政府购买服务问题研究述评：意义、问题与对策

乔鹏云 黑龙江省北安市委党校

摘 要 近年来，政府向社会组织购买服务作为政府进行社会管理和提供公共服务的一种新手段，正被广泛地实践

于社会的多个领域，成为政府提高公共服务质量的重要途径。但目前政府向社会组织购买服务的过程中，在观念、

运行机制、承接能力等方面还存在很多需要完善的地方，要达到购买服务的最佳效果，有必要从政府层面、社会组

织层面以及政府与社会组织的关系层面对政府购买服务这种模式进行不断完善。

关键词 政府 购买 服务 问题 建议

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-1145（2021）14-029-02

政府向社会组织购买公共服务简称政府购买服务，是

指各级国家机关在市场机制的调节作用下，将自身对外提

供的一部分公共服务事项和国家机关开展本职工作所需的

服务事项，按照约定的合规方式及合法程序，交由具备服

务条件和管理能力的供应商承担，由国家机关根据服务数

量和质量等因素向其支付费用的行为。自2000年上海市率

先依托养老机构开展居家养老服务开始，我国政府购买服

务行为已经走过10个年头，购买范围已扩大到医疗、教育、

交通、政策咨询、社区服务、棚户区改造、基础设施建设

等领域，这种公共服务的新模式正在众多领域内发挥着积

极作用，对我国的经济、政治、文化、社会都产生了重要

而深远的影响，也对深化“放管服”改革和建设服务型政

府发挥着巨大的推动作用。

一、政府购买服务的现实意义

1.是建设生态型服务型政府的客观要求。生态型政府

和服务型政府是我国行政体制改革的重要方向和党实现执

政为民理想的重要载体，社会组织是社会公共服务的重要

力量，是社会公共服务的重要参与者和实践者，十九大报

告指出，建立完善公共服务体系，保障群众基本生活，不

断满足人民日益增长的美好生活需要。更多优秀的社会组

1 某某街道公共事务中心关于政府购买

公共服务的实践探索与发展报告

党的二十大报告指出，要着力解决好人民群众急难愁盼问题，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。而近年来，一些公共服务负面事件接连发生，引起了公众的激烈讨论。由此可见，及时审视政府购买公共服务现状和存在的问题，反思、研究解决策略，有助于提高公共服务供给质效，从而贯彻落实党的二十大精神，增进民生福祉，提高人民生活品质，不断满足人民对美好生活的需求。

一、政府购买公共服务中存在的问题

（一）管理体制存在短板

目前，政府购买公共服务的政策设计大多由上级主管单位负责，下级单位仅负责执行。但实际上，下级单位对政府购买公共服务过程中存在的资金来源、采购活动、监管实施、收支管理、绩效评价等方面的问题缺乏全面了解，反而会影响决策或任务的执行落实。例如，某项政府购买公共服务是否应当实施，本应由实施部门与财政部门、机构编制部门及相关职能部门共同研究、评估确定，但实践中会出现某些职能部门并未真正参与，仅由财政部门通过预算下达控制费用，导致该项购买服务的必要性和合理性不足，出现该做的没做，不该做的反而做了。 2 （二）预算管理约束不足

其一，在预算编制环节，财政部门虽然要求预算单位编制具体的购买公共服务项目计划，并在预算系统中做出标记，但因对经费预算作总额控制，部分预算单位通常将多个购买公共服务项目“打包”申请预算、“共享”预算额度[1]，使得每个项目的预算不够清晰。同时，由于未针对具体购买公共服务项目开展成本评估工作，使得预算编制与实际执行脱节。实践中，由于缺乏前期成本评估，项目预算编制不够合理，不少单位在购买公共服务时一味压低价格，造成服务质效难以得到保证。

其二，在预算执行环节，对购买公共服务项目资金监管不严。一是某些财政部门向预算单位下拨经费后，未能实时动态地追踪资金使用情况，未实现全过程监督，造成无预算或超预算开支等问题出现。二是对款项的支付要求不够严格，一些财务人员仅凭形式验收材料就审核通过，予以支付尾款，为质效不佳的项目蒙混过关创造了条件。三是财务支出经济分类科目和项目设置、使用标准不统一，事前预算控制缺乏参照，控制力较弱，导致年度预决算公开也不够清晰，无法全面反映购买公共服务的具体支出情况，也无法进行横向对比。四是执行过程中缺乏预算分析机制，没有定期组织项目执行部门开展预算分析，无法全面把控偏离预算目标的节点，使得预算执行结果与实际偏差较大。 3 其三，在预算绩效评价环节，未能真正落实政府购买公共服务的相关要求。一是部分地区将资金规模作为购买公共服务项目是否开展预算绩效评价的标准，实际执行中存在为了规避限额而化整为零的现象。二是预算绩效评价结果未与下一年度预算资金安排建立必然联系，削弱了预算绩效评价的约束性。