上海市松江区总体规划暨土地利用总体规划

一、2010年工作回顾

2010年是实施“十一五”规划的最后一年和“十二五”规划的编制之年，也是上海世博会举办之年。一年来，全区人民在市委、市政府和区委的正确领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，一手抓迎博办博工作不动摇、一手抓经济社会发展不放松，全力推进办世博、调结构、促改革、惠民生、保稳定各项工作，按照区委提出的“五个确保”的要求，完成了区三届人大五次会议确定的目标任务，实现了“十一五”规划的主要发展指标和任务。

（一）大力推进经济结构优化调整，经济运行质量和效益明显提高。积极推进产业结构战略性调整，稳步提升制造业能级。确立智能电网、电子信息、新能源(新能源汽车)和先进重大装备四大产业发展方向，其中智能电网、新能源（新能源汽车）产业基地已经获得市认定。强化区区合作、品牌联动，漕河泾松江高科技园区建设全力推进。提升传统产业能级，推进信息化和工业化融合试点，成为全市首批实践区；启动沪松公路沿线整治和开发，莘莘学子创业园等传统产业区功能提升改造前期准备有序推进。全年主动调整劣势企业266家，腾出土地2826.5亩；五年内累计已调整820家，腾出土地12012.5亩。制定关于加快推进高新技术产业化等措施，设立和争取科技创新专项资金5000余万元，企业技术改造、新产品研发全面加速，全区已有小巨人企业31家、国家级高新技术企业180家。深入开展服务企业活动，推动企业改制上市，锐奇工具在创业板上市；全年为中小企业提供贷款担保11.56亿元，同比增长67.9%；小额贷款公司发放贷款12.45亿元，企业融资难得到有效缓解。加快服务业发展。佘山国家旅游度假区已经成为市郊重要的休闲度假基地，辰山植物园建成开园，西佘山实行免费开放，公共自行车租赁系统、旅游巴士建成运营，天马现代服务业集聚区建设稳步推进，旅游业快速发展。全年接待游客802万人次，同比增长49.6%；实现旅游收入50.1亿元，同比增长52.8%。进一步优化商业布局，加快培育文化、创意等生产性服务业，松江新城国际生态商务区规划方案基本形成，广富林文化展示馆项目进展顺利。严格贯彻落实国家和市推进节能降耗和污染减排各项规定，预计全年规模以上工业企业万元产值能耗0.048吨标准煤，同比下降15%，全面完成“十一五”节能减排目标。全区经济在加快转型中保持平稳较快发展。全年实现生产总值900.48亿元，可比增长15.8%，比“十五”末增长97.3%；工业总产值4337.61亿元，同比增长29.3%，比“十五”末增长103.6%；社会消费品零售额292.16亿元，同比增长16.4%，比“十五”末增长124.6%；财政总收入233.7亿元，同比增长11.5%，其中地方财政收入77.33亿元，同比增长14.9%，“十一五”期间年均增幅分别达到13.5%和15.1%。

２ｏｌ５（６）总；晤ｌ　（乏薜技术协作信息　经涛纵椭　土地利用总体规划与城市总体规划的矛盾分析　一、宏观角度矛盾分析　（一）指导思想的差异　土地利用总体规划以“以供定需”为　基本指导思想，采用自上而下、层层控制　指标的方法。因此，总体来说土地利用规　划主要对土地资源数量指标的进行严格　控制，以实现耕地总量动态平衡。城市总　体规划中以“以需定供”为基本思想，通过　人口和城市化水平等相关指标的预测来　确定城市建设用地需求规模指标。　因此。两者指导思想不同，从根本上造　成了两规难以衔接及两个主管部门工作出　现不协调。国土资源局土管部门以实现耕　地数量指标为目标，在保证重点建设项目　用地指标的前提下，尽可能减少建设用地　指标。建设局规划管理部门为保证城市发　展需求，利益驱动，以需定规模，重视城市　布局，以促进城市陕速发展为最终目标。　（二）法律法规体系不完善　土地利用总体规划与城市总体规划　实行的主要法律依据分别为《土地管理　法》和《城乡规划法》。在《土地管理法》中：　规定城市总体规划与土地利用总体规划　相衔接，总体规划中的建设用地规模不得　超过土地利用总体规划确定的建设用地　规模，与此同时城乡规划法中规定城市总　体规划要与土地利用总体规划桕衔接。两　法中都提出了两规的相衔接的内容，但是　在实际工作中，针对两规出现差异矛盾　时，究竟如何进行两规的协调衔接却没有　具体规定和说明。　（三）规划管理体制不完善　在我国现行规划行政机构设置下，土　地利用规划主管部门与城市总体规划主　管部门为同级单位中的同级部门，分别为　国土资源局的土地管理部门和城乡规划　管理部门，两者均受上级行政部门的监察　和指导。土地管理部门严格按照自上而下　分解建设用地指标，以实现耕地动态平衡　为目标；规划管理部门可以以市场制来说　明它的管理办法，有需求就有市场，表现　出对建设用地指标的较大需求。在实际工　作中，两部门根据各自的管理依据即土地　利用总体规划及城市总体规划“备起炉　灶”，缺乏互相之间有效的沟通，造成两部　门实际工作中出现博弈行为。　（四）规划编制体系不完善　我国五级土地利用规划之间相互联　系和相互补充，上一级规划严格控制着下　一级规划，相比之下，城市总体规划缺乏　自上而下的规划编制思路和体系，没有上　一层的规划可以作为规划编制工作的具　体依据，仅仅以国民经济和社会发展规划　作为编制依据。因此，在规划体系中区域　规划或者国土规划功能缺位的现象非常　显著。　王继岩，绥化市国土资源勘测规划院　二、技术层次矛盾分析　（一）基础资料不一致　土地利用总体规划中的资料来源主要　为土地利用变更调查的更新成果，成果的　生成主要基于遥感影像，可信度相对来说　真实可靠，相比而言城市总体规划的编制　基于城乡规划管理部门提供的资料，其资　料主要来源为当地的统计局及相关单位的　数据，数据的误差较大，可信度并不高，而　且基础资料中的部分数据更新不及时，很　可能与规划编制区域实际情况不符。　其次，在测算用地面积时，土地管理　部门的用地是全域覆盖，城乡规划管理部　门仅统计城镇建设用地范围。测算方法的　不一致造成的后果是城市总体规划中建　设用地面积往往大于土地用规划的城镇　用地。　最后，土地利用总体规划中人口数据　中城镇人口为城镇建成区的常住人口或　者户籍人口及暂住人口的合。而城市总体　规划中城镇人口包括了城区的非农人口，　居住在城区内的农业人口及外来人口（暂　住一年以上的）。因此两规中的人口基础　数据土地利用总体规划人口范围大于城　市总体规划人口范围。　（二）规划期限不一致　城市总体规划期限一般为２Ｏ年，近　期规划为５年，相比土地利用总体规划的　规划期限为ｌＯ一１Ｓ年，一般为ｌ５年。一般　情况下城市总体规划先于土地利用总体　规划评审报批，若土地利用总体规划中建　设用地指标与城市总体规划中的建设用　地指标相符或者大于城规中的指标，两者　就互不影响，正常报批；如果土规中的建　设用地指标小于城规中的建设用地指标，　经常会出现土地利用总体规划对已批准　的城市总体规划进行否定，重新调整城　规，这样就影响了城市发展的方向的正确　性和合理性。另外，规划期限的也不一致　也会造成在两部门管理过程中工作的难　以协调，在两规实行到中下期的时候，两　部门组织修编的节奏对不上，很难达成其　识。很多时候都是“备起炉灶”，这样更容　易造成规划断节。　（三）用地范围不一致　城市总体规划中的基础用地范围中　包括了城镇居民点用地、城镇居民点周边　的农居点、交通用地及独立工矿用地等。　相比土地利用总体规划中基础用地范围　仅仅为城镇居民点用地，两者的数据中明　显总规中的城规中的用地范围大于土规　中的用地范围。另外，土地利用分类标准　体系中没有明确说明城市内的水域、交通　用地及风景区计入城市用地范围还是分　别为水域、交通用地和特殊用地的范围。　土地利用分类标准没有城市用地分类标　准详细和完善，很多地方模棱两可，似是　而非，而且土地利用分类中居民点相关规　定不够明确和详细，这样就容易造成认识　偏差，各个区域、地方都会有不同的理解。　（四）指标预测的差异　城市总体规划中城市建设用地的确　定方法为通过对规划期限内人口增长及　城市化水平指标的预测并结合人均建设　用地标准最终确定。在人口预测方面，两　规选用的人口基数、数量、人口自然增长　率、人口机械增长率、暂住人口、预测方法　有很多的差异。　在全国范围内来看，人口自然增长是　一定的，机械增长的结果应该是动态平衡　状态。根据实际情况来看沿海地区正增长　的比较多，中部城市机械增长率几乎不变　化甚至负增长。但是规划编制的结果都为　只增不减，因此其人口预测结果的科学　性、合理陆噎得再考量。　（五）用地分类标准不一致　土地利用总体规划中使用的土地分类　标准为２００２年１月开始试行的《全国土地　分类（试行）》，土地利用分类包括农用地　（耕地、林地、园地、牧草地、水面）、建设用　地（交通用地、居民点及工矿用地、水利设　施用地）、未利用土地三大类。城市总体规　划使用的用地分类标准为ＩｇＯ１年公布的　《城市用地分类与规划建设用地标准》，该　标准把城市土地分为ｌＯ大类４６中类７３　小类其中的ｌＯ大类包含居住用地、公共设　施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用　地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿　地、特殊用地等９类城市建设用地及水域　和其他用地ｌ类非城市建设用地。在最新　颁布的《城市用地分类与规划建设用地标　准（ＧＢ５ｏｌ３７—２０１１）》中，为了与《土地管理　法》相衔接，增加了城乡用地分类，将城乡　用地划分为２大类、９中类、ｌ４小类，２大　类包括建设用地和非建设用地。在城市总　体规划中经常使用的城市建设用地则纳入　了城乡用地中的小类。因此，缺乏统一的分　类标准和相应的解释说明，直接造成了两　个规划在用地分类的难以衔接。　（六）用地布局的差异　城市总体规划中对城市的发展性质　以发展战略进行确定之后，在发展布局上　一般依托于建成区摊大饼式的向外扩张，　会选择城市近郊作为今后城市发展的建　设用地。而城市近郊大多数为耕地甚至为　在基本农田保护区中的耕地，土地利用规　划就会提出反对，以实现耕地保有量为目　标，与城市总体规划产生分歧，很难实现　两规的协调。究竟遵从城市发展需要，将　近郊作为今后建设的用地，还是严格按照　土地利用总体规划进行保护，这个问题值　得深度考量。

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土地利用总体规划和城市总体规划的协调

作者：张琳

来源：《装饰装修天地》2018年第10期

摘 要：土地利用总体规划与城市总体规划的协调，是适应城市建设可持续发展的要求。要实现城市建设可持续发展，必须从发展大局出发，协调土地利用总体规划与城市总体规划，形成互补协调的格局。基于此，本文阐述了土地利用总体规划与城市总体规划协调的主要原则，对土地利用总体规划与城市总体规划协调的现状问题及其策略进行了探讨分析。

关键词：土地利用总体规划；城市总体规划；协调；原则；现状问题；策略

1 前言

土地利用总体规划与城市总体规划的共同目的是实现我国经济以及城市建设可持续发展，所以面对土地利用总体规划与城市总体规划的不协调性需要进行及时修正，以下就土地利用总体规划与城市总体规划的协调进行探讨。

2 土地利用总体规划与城市总体规划协调的主要原则

土地利用总体规划与城市总体规划协调的原则：（1）在时间上，两个规划要协调编制原则。城市总体规划的编制要兼顾土地利用总体规划。由于土地利用总体规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地利用总体规划是城市总体规划的重要内容；土地利用总体规划也要兼顾城市总体规划，土地利用总体规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。（2）在空间上，两个规划要互补互利原则。在城市建设发展中，必须要坚持城市总体规划指导土地利用总体规划，必须要坚持土地利用总体规划服务于城市总体规划，即前者的发展是为后者发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。

3 土地利用总体规划与城市总体规划的现状问题

目前我国对土地利用总体规划和城市总体规划中均有相应规定，但土地利用总体规划和城市总体规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市总体规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用总体规划利用的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

上地利用概况和面临硇问题　

吴芳　感谢各位领导和专家来我们松江指导工作。　今年６月２５日是第１２个全国“土地日”，宣传的　是“规范土地市场，促进经济发展”。我体会，土　十分宝贵的资源和资产，是承载社会发展和经　枣设的必要的物质基础。随着松江的经济发展和　筝开放的深入，我们对土地重要性的认识也越来　采刻。我们房地局担负着土地利用规划的编制和　痛、土地的供应审核、土地的整理复垦等任务。领　限重视我们局的工作，市土地学会也很关心，帮　江编制新城的土地利用总体规划，而且指导我　乡镇的土地利用规划的修编，我们对此很感激。　今天的座谈会很好，市局领导和市土地学会给　门提供了说说心里话的机会。我首先汇报松江区　基本概况和建设发展中面临的矛盾。　一、基本概况　松江区位于上海西南，全区总面积为６０４平方　里，其中耕地总面积为３３８４９公顷。２０世纪９０年代　哈，松江率先在全市倡导“三个集中”模式（工业　围区集中，居住向城镇集中，农业向规模产业集　）。区委、区府以这一思路，按照市委市府要求，加　发展大工业、大旅游、大农业，有序推进“三个集　’，初步形成了“市场化经营，区域化发展，多元化　癸，开放型经济”的格局。松江的经济和社会事业　得了长足的发展，主要表现为：综合经济实力上　了新台阶，基础设施建设和城乡面貌有了新变化，　人民生活水平有了新提高。　二、供需矛盾　１．据市政府批复的松江区土地利用总体规划，　全区规划期内的基本农田保护面积为４５万亩，保护　率为８７％。但根据２０００年国土资源调查资料，我区仅　有耕地５０．８万亩，如果仍按８７％的保护率，则基本农　田为４４．２万亩，已经低于规划要求保护的指标。　２．建设用地指标和耕地占补平衡指标方面　①１９９６年，市级土地利用规划分解下达给我区　的建设用地指标是７５００公顷（合１１２５Ｏ０亩），而１９９６　年我区建设用地总面积已达５９７４公顷，至２０１０年的　可供建设用地的总量仅剩１５２６公顷（合２２８９０亩）。　实际上，待１９９９年土地利用规划批准，可供建设用　地指标业已用尽。　②新《土地管理法》实施以来，为了实现耕地占　补平衡，我区加大了土地整理复垦的力度。１９９９年　土地整理复垦净增耕地５５５公顷（合８３２５亩），２０００　年土地整理复垦净增耕地３９６．８公顷（合５９５３亩），　２００１年土地整理复垦净增耕地３０５公顷（合４５７５　亩）。虽然尽了很大努力，但总体仍呈下降趋势。区　内无海滩，没有围垦造田的后备资源，靠归并老宅　基地复垦量不大，区内自行实施耕地占补平衡确有　困难。