浅析法院民事“执行难”问题

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浅析法院民事“执行难”问题

作者：曹靖楠

来源：《法制与社会》2010年第35期

摘要民事执行是法院工作的重要组成部分,其效果不仅关系到当事人权利的实现与否,更加影响着司法机关在公众中的威信度。因而,法院的执行情况备受关注。但我国的执行现状并不十分理想,存在着各种类型的“执行难”问题。在这种情况下,有关部门就需提出解决问题的方案,努力维护社会的公平与稳定。本文认为执行救助就是在这方面的有益尝试。

关键词民事执行 执行难 执行救助

中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-162-02

一、民事执行的重要性

民事执行,是指国家机关依债权人的申请,依据执行依据,运用国家强制力,强制债务人履行义务,以实现债权人的民事权利的活动。①从这一概念我们可以看出,执行程序在整个司法过程中的重要地位。它是债权人实现权利的有力保障,也是国家公权力对公民合法民事权利受到侵害时的救济措施,从而推进“依法治国”战略的事实。

近年来,随着社会经济的日益发展,法制建设不断完善,越来越多的社会矛盾也通过司法通径加以解决。但是,因为被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动等原因,造成法院的执行效果不佳,由此产生的各种矛盾也亟待解决。因此,我们可以说,民事执行的效果是影响社会稳定的重要因素之一。

二、法院“执行难”现状

通过实地调研,笔者认识到,单纯从数据上看,多数法院的执行效果非常好。但排除人为干涉的因素后,具体案件的实际执行情况并不理想,这也是基层法官的心声。②

通过对调查数据的分析,我们可以发现这些法院近些年的案件执行存在着“双高”现象,即申请执行率高和执行中止率高。就申请执行率而言,当事人经过司法审判程序、取得裁判文书后,绝大部分会继续申请法院执行,由此造成法院执行部门处理的案件数量多。申请执行率,用通俗的话来讲,如果把法院实际受理执行的案件数作为分子,所有潜在可以申请法院执行的案件数作为分母,两者相除以后的这个比例就是申请执行率。就执行中止执行率而言,许多案件进入法院执行程序后,法院的执行效果似乎并不尽人意,其中一个表现是被中止执行的案件多。如果用中止執行的案件数作为分子,所有被执行的案件数作为分母,两者相除后就得到中止率。③这两个数据的居高不下,形成了法院“执行难”的局面。 龙源期刊网

此外,需要说明的是,关于案件的执行中止是一个很值得研究的问题。关于如何统计这类案件,是把它看作执行结案的案件,还是没有结案的案件,法院系统并没有统一的说法。④因此,很多法院在统计执结率时,就利用了这一点,大大提高了自己的工作业绩。

三、案件“执行难”的原因

在难以执行的案件中,绝大部分被申请执行人(债务人)没有财产可供执行,但又没有破产或依法失去其存在的资格,大致处于“不死不活”的状态。债务人没有财产可以用来偿付欠款,债权的回收率也必然很低,经常出现回收率为零的情况。⑤少数案件由于被执行人有的身体残疾没有履行能力,有的年老体衰丧失履行能力,有的被判处刑罚短期内缺乏履行能力,有的长期下落不明且无任何可供执行的财产等种种客观原因,致使生效法律文书确定的权利得不到实现,而执行申请人又属特困群体,生产生活也极其困难,期待解决基本的生活费用,有的甚至直接影响到人的基本生活。不得不多次上访,有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行,严重影响了社会稳定。⑥

由此可见,造成法院“执行难”的原因很多。笔者认为,大致可以归结为以下三大方面:

首先,很多的“执行难”问题是由主观原因造成的。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户,属于地方政府重点保护的骨干企业,法院执行始终面临着政府的行政干预。另外,前些年,党政机关开办了大量企业,现在这些企业按规定已退出市场,企业尽管已停止和注销了,但上级开办单位往往应承担资金虚投,抽逃资金或企业清算的法律责任。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面,成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气,刁难执行人员,为了部门利益,阻碍法院判决、裁定的执行。民事执行中造成“执行难”的主观原因还有被执行人恶意躲债,即通常表现为,被执行人下落不明,无法执行。被执行人是自然人的,涉案自然人东躲西藏,居无定所,执行人员花费大量时间和精力查找不到,案件无法执行。

其次,由于客观原因造成的“执行难”显现也十分普遍。被执行人缺乏执行能力,无财产可供执行,必然导致执行难。例如,涉及农村土地纠纷和村委会的案件,数量较多,执行难度较大。近年来,农村土地纠纷,农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升,处理这类问题,农民抵触情绪较大。村委办企业,由于经营不善,企业倒闭,借贷不能偿还,村委往往根本无财产可供执行。

最后,我国法制建设的不完善,是造成法院“执行难”的根本原因。执行体制的不健全更加恶化了“执行难”困境。执行工作发展之始,就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧,思路狭窄,重审轻执,审执严重脱节,审判人员只顾审判,不管审结的案件是否执行得了,或者审判员在制作诉讼文书时,就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主,而非强化当事主义,仍是穷尽执行手段,而非穷尽执行程序。尤其需要指出的是,民事执行中从业人员的素质亟待提高。法官“不给好处不去跑腿”的观念十分普遍,从而给申请执行人带来了很大的不便。同时,在执行工作岗位上,执行人员法律知识不熟,遇到问题不知道如何处理,龙源期刊网

往往简单地认为,执行就是拿着判决书、调解书向被执行人讨账,这是一种普遍的错误观念。执行干警综合素质不能适应执行工作的客观要求,也造成了当今的“执行难”问题。

针对以上原因,为维护当事人的合法权益,防止产生新的社会不稳定因素,有必要采取相应措施,完善执行方面的相关制度。

四、解决“执行难”问题的有益尝试

首先,针对主观因素造成的“执行难”问题,笔者认为,应坚持采取强制执行。但是,这一制度还有待完善,可以从以下三点加以考虑:

一是通过立法确定执行权的行政性质。执行权的性质不是规定的,执行权的运行有其本身的规律性。对现在立法中赋予执行权中的司法权成份,如追加、变更被执行主体,执行案外人财产等实体处分,应通过诉讼程序确权。执行机构行使纯粹的执行行政权,取消执行机构的裁决权。当执行案件的当事人或案外人对执行标的存在实体权利争议时,由审判庭进行判决,执行机构正在执行的案件依法中止执行;没有进入执行程序的案件进行登记备案,对申请执行人的申请暂不执行。

二是取消民事裁定书在执行程序中的使用。对执行中需要采取强制措施的,如冻结、扣押、划拨等一律使用决定书。如当事人不服,按照复议程序解决。上级法院执行机构依照民事诉讼法规定的监督程序作出维持或撤销的决定。

三是改革现行执行体制和执行机构。现行执行机构的设置是按照裁决权和执行权共存的方式设立的,因存在较为严重的侵蚀审判权的现象,不但解决不了执行难问题,反而造成了更加严重的执行难。因此,按照执行权的性质和运行规律,应当在法院设立垂直领导的执行工作新体制,即由最高法院执行工作局直接领导各级法院的执行工作,执行经费由最高法院统筹,人员由最高法院统管,各级法院执行机构设在各级法院,由各级法院协管。同时,在执行机构外,设执行裁判法庭,专门审理执行过程中的实体争议案件。

其次,对于案件中当事人客观不能,造成法院难以执行判决的现象,笔者认为,应建立良好的执行救助制度。在调研中我们发现,有些地区由政法委牵头已经进行了这方面的有益尝试。但需要指出的是,要使得执行救助制度在实施过程发挥其应有的作用,实现其目标价值,必要完善其制度架构。下面就从两个方面来探讨一下执行救助制度,一是对申请人救急,主要措施是设立、运作、管理执行救急基金;二是给予被执行人可能的帮助,主要措施是通过司法建议协调各方提高被执行人的履行能力。

1.救助机构的设置。(1)救助决策机构。执行救助决策机构主要负责指救助基金发放决策和做出司法建议决策。应该设在司法机关,即各级法院是救助决策机构。(2)救助实施机构。救助实施机构主要负责救助的实施。救急基金的具体管理应该设在民政机关,即民政局是救助基金龙源期刊网

的管理机构,为了便于债权和基金的统一管理,救急基金和受让债权由省(市)级民政部门统一负责为宜。其他救助事项的实施由相应有权机关进行。(3)救助辅助机构。救助辅助机构主要负责救助事项的协助。主要是财政局负责救急原始基金的预算和划拨;红十字会、民政局等机构负责协助筹措救急基金。

2.申请救助的对象、条件和范围。(1)救助对象。一般而言,申请人必须是特困群体,仅指自然人。如何理解特困群体,笔者认为,特困群体以有“严重困难”和“特殊困难”为标准界定更恰当。既含盖了一般情况,又考虑了特殊需要。严重困难是指本人及亲属无收入来源,无法满足基本生活需求,特殊困难是指虽然生活上能解决温饱但有其他原因急需经济支援。比如有亲属重病急或子女上学、自有债务到期等。(2)救助条件。符合申请救助基金对象条件的申请人,必須是因被执行人无履行能力或一时无法查明执行人下落等情况,法院穷尽执行措施仍然执行不能时才可以申请救急。(3)救急范围。对于符合对象和条件的申请人,由有权机关根据债权标的大小、需救助的紧急程度确定其救急范围。标的比较大的、紧急程度轻的申请人可以通过转让债权的方式提前部分实现债权;标的比较小、紧急程度重的申请人可以通过债权转让的方式提前全部实现债权。

3.被执行人请求帮助的对象、条件和范围。(1)对象。有主动履行债务的意愿,有恢复履行能力的可能的自然人或法人。或者是因为积极履行债务而造成生活严重困难或特殊困难的。(2)条件。经主动申报财产,执行机构查证属实却无财产履行全部或部分义务并有可能恢复履行能力。(3)范围。帮助的范围必须在制度范围内的可行性措施。主要是司法机关通过司法建议指向具体部门给予职权职责范围内的帮助。

最后,我国应大力加强依法治国建设,普及法制教育,这才是解决法院“执行难”问题的根本措施。同时,法院应提高从业人员的自身素质,都进行一些日常的培训,将执行指标纳入考核当中,以加强执行的重要地位,从而不断完善执行体系。

笔者认为,法院的执行情况不仅取决于法院自身的努力,还有待于整个社会法制化程度的提高。因此,改善法院执行效果,切实保障当事人权利,需要社会各界的共同努力。

注释:

①江伟.民事诉讼法(第三版).高等教育出版社.2006年版.第418页.

②笔者在东北某两市的中级、基层共5家人民法院进行了实地调研,对执行数据进行了搜集,并翻阅了部分案件的执行卷宗。