自然灾害

研究综述报告一、我国农业自然灾害现状我国是世界上农业自然灾害最严重的国家之一。

农业自然灾害的发生对我国农业正常生产构成了极大威胁。

马九杰等通过描述性统计和相关分析认为，自然灾害对我国粮食综合生产能力的稳定性的确具有显著影响。

同时，自然灾害对于经济社会的发展也具有很强的相关性，甚至直接影响着经济发展和社会稳定。

农业是国民经济的基础，一旦农业遭受重7 2自然灾害，不仅农业生产的利益相关方会面临巨大损失的风险，而且会牵连到整个国民经济的运行。

如2006年由国内发生过大规模的高热病、蓝耳病疫情，导致2007年猪肉价格大幅飚升，并推动其它农产品价格的大幅上涨，影响到国民经济各个行业，形成较大的通货膨胀压力。

农业自然灾害还引发造成部分农民因灾致贫、返贫，造成社会贫富差距扩大，形成社会不稳定因素。

世界银行2 0世纪9 0年代的研究中发现，8 0％以上的穷人并不是“总是穷( always poor )”，而是“有时穷( sometimes poor )”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。

因此，如何建立高效的农业自然灾害管理体制，使农业自然灾害造成的损失最小化，对于推动我国现代农业建设、经济持续发展、社会和谐稳定有着重要的意义。

我国是世界上农业自然灾害频发、受灾面广、灾害损失最为严重的国家之一。

由于每年各种自然灾害的频繁发生，使我国粮食及农作物生产遭受了惨重的损失。

据统计，每年因灾造成的直接经济损失达到500—3500亿元。

1 ．1 我国自然灾害的种类我国疆土辽阔，人口众多，地理环境悬殊，气候复杂。

自然灾害主要包括旱灾、水灾、冻灾、风灾、虫害等。

在各类灾害中，发生频率高、覆盖面大的就是旱涝和冻害。

1 ．1 ．1 旱灾旱灾一直以来就是我国的“心腹大患”，北方旱灾尤为频繁。

自l 6世纪以来的400多年里，每年旱灾少的31次，多的达91次。

我国1997年四个季节均发生了干旱，其中以发生在夏、秋两季的干旱范围最广，持续时间最长，危害也最重，作物受旱面积200万hm，其中一半是严重受旱。

从表1可以看出，在列出的所有灾种中，旱灾不管是从受灾面积、成灾面积还是绝收面积都最为严重。

1 ．1 ．2 洪灾洪灾是仅次于旱灾的第二大世界性自然灾害，全球平均每年因洪灾造成的损失达 200多亿美元。

进入20世纪90年代，我国洪灾不仅次数逐年增多，而且范围越来越大。

1991年江淮梅雨期连降暴雨、大暴雨，直接经济损失800亿元；1998 年29个省(市区) 2．3亿人(次)不同程度受到灾害影响，因灾死亡4150人，水灾造成的直接经济损失2550．9亿元。

1 ．1 ．3 冷冻灾在季风作用下，我国冬季风势强劲，冷空气的时间长、范围广，受低温冻害影响的地区不仅遍及北方温带，而且广及南方的亚热带。

1991年3月15日，云南省迪庆藏族自治州突降大雪和暴雨雨雪持续 1个月之久，相继出现低温、冷冻灾害1 9．6万人受灾，因灾死亡8人，倒塌民房 1726间，小麦作物受灾面积0．8万h m，成灾面积0．6 7万h m ，绝收0 ．2万h m ，冻死大小牲畜11 ．8万头(只)，占牲畜存栏数的13 ．6 ％，有2 8．6万头(只)牲畜被围困在雪山牧场，折断电杆6839根，造成直接经济损失1．1亿元。

1 ．1 ．4 风灾主要是沿海地区夏季台风以及西北部风沙带来的灾害。

19 9 2年，浙江、广东、福建、山东受台风危害，刮倒房屋20多万问，损坏50多万间，死亡3 0 0多人，水产养殖、通信、交通等损失达126亿元；1993年，大风横扫了西北地区110万km的土地，造成 85人死亡，31人失踪，262人受伤，1．6 7万 h m 果园受损，37．3万hm 农作物受灾，2 4万头牲畜死亡和失踪，7 2万头牲畜无草可食，地表风蚀 3— 5 c m，农田压沙最厚达10em，直接经济损失5亿元。

1 ．1 ．5 虫害虫害是危害粮食和农作物生产的一大灾难。

如蝗灾，其来势汹汹、范围极广、破坏力极强的特点，让人措手不及、无法应付，对农业生产造成了极大的损失。

近几年来我国内蒙古草原上频繁发生了蝗虫灾。

1 ．2 我国农业自然灾害的特点1 ．2 ．1 种类繁多农业生产面临着的灾害既有水灾、旱灾、冰雹、台风、风暴潮、霜冻等各种气象灾害，也有病害、虫害、草害等各种生物灾害，还有地震、滑坡等各种地质灾害和海水入浸等海洋灾害等，每年都会给农业生产造成极大的损失。

1 ．2 ．2 灾种集中在各种灾害中，对我国农业生产造成主要影响的是旱灾和洪灾这两种灾害，其产生的危害占所有农业灾害面积的80％以上。

1 ．2 ．3 频率高，范围广以中国农作物生产为例，近40多年来年遭受各种自然灾害的农作物面积达4 000多万hm；进入20世纪90年代以来，因水、旱灾情的加重，年均遭受各种自然灾害的农作物面积达5300多万hm 。

几乎每年都有波及数省的大水灾、大旱灾发生。

1 ．2 ．4 影响具有连锁性农业是国民经济的基础，基础产业的地位决定了农业对其他产业的关联性影响极大。

若灾年造成农业大面积减产或欠收，会直接影响到那些依赖农副产品为原材料的工业及饮食服务业等其他相关产业。

由此可见，灾害带来的灾害连锁效应在与农业经济相关领域表现得尤为明显。

二、如何建立立体、完善的中国农业自然灾害保障体系农业自然灾害的不可避免性和灾害损失的必然性决定了灾害保障是人类社会发展进程中一个重大而永恒的话题。

我国是个农业大国，农村经济又基本上由分散的小农户经济构成；同时，我国的农业灾情地区分布很不平衡，地区间经济发展水平也相差较大，这就决定了我国的农业灾害保障不能完全照搬经济发达国家在灾害商业保险等方面的做法，也不能继续维持目前主要依赖民政救济的局面，我们必须尽快建立方式多样、相互配合的多层面、立体型的农业自然灾害保障体系。

( 一 ) 坚持政府补偿在农业自然灾害保障中的基础地位政府补偿具有应急性、集中性和款物相结合的优点，在任何时代，政府补偿都是必要而基础的灾害损失补偿途径。

由于目前我国农业灾害的商业保险事业发展较晚且很不充分，农业保险的险种非常有限，加上有些贫困地区农业经济徘徊不前，农民税费负担较重，收入水平很低，灾民的基本生活保障几乎完全依靠政府救济；因此，现阶段仍必须坚持政府灾害补偿的基础地位。

首先，要结合我国的可持续发展战略，制定农业自然灾害政府补偿的总体规划，对政府补偿的原则、条件、标准、方式、资金来源等作出规定；各省市在遵循总体规划精神的基础上，可结合本地实际，制定本省( 市)的政府救灾规划。

其次，要作好政府救灾经费预算，并健全和完善救灾款物的使用监督机制。

财政预算支出是政府灾害补偿的主要资金来源；政府在制定年度财政预算时，应根据最近几年农业自然灾害的发生及其损失情况，并结合有关监测、预报信息，确定合理的灾害补偿预算比例。

同时，要尽快建立、健全救灾款物的使用监督制度，避免政府救灾款项和物资被挤占或挪用，确保专款专用、专物专用，使其充分发挥应有的效益。

再次，要尽快建立国家农业自然灾害保障基金。

由于农业自然灾害的难于预计性和政府灾害补偿的财政依赖性，在很多年份，政府实际救灾费用都大大超过了年度救灾预算经费，以致于不得不增加拨款，从而打乱了财政支出计划，影响了其他事业的发展。

笔者认为，在解决政府灾害补偿资金来源不足的问题时，可考虑建立国家农业自然灾害保障基金，先由国家划拨专款作为该基金的基础部分，再通过开征农业自然灾害保障税的方式解决其余部分；征税对象可包括个体农户，第二、三产业的工商企业、个体经营者。

最后，要完善对灾区税费减免的有关制度。

政府对灾区的税费调减一直是政府补偿的手段之一，如19 9 8年中央财政累计核拨农业受灾补助资金( 原农业税特大灾歉减免补助) 3亿元，相应调减计税主粮调价增收额11．42亿元，共计l4 ．4 2亿元，有力地支持了受灾地区恢复生产、重建家园工作的顺利开展。

目前，各地政府对灾区的税费减免大多是一种临时性的行政措施，没有制度化、规范化。

因此，要健全和完善对农业受灾地区税费减免的相关制度，并尽快将其上升到立法层面，使之法律化。

( 二) 坚持以农业自然灾害商业保险的快速发展为完善方向农业自然灾害商业保险是经济发达国家的普遍做法，是一种社会互助性质的经济活动。

灾害商业险通过保险手段组织保险基金，可以集中全社会的力量对灾害损失进行补救，其补偿实力大大强于政救济。

同时，灾害商业保障也能够适应灾害的不平衡发生规律，具有自我调节、自我平衡的功能。

必须采取若干措施，加快发展我国的农业自然灾害商业保险事业：1 ．要提高对农业自然灾害商业保的认识。

农业自然灾害商业保险担负着保护农业的重大使命，其发展直接关系到农民恢复和发展农生产的能力和积极性，也关系到农村社会化服务体系的健全和完善以及农业产业化的进程。

因此，必把是否关心农业自然灾害保险事业的发展，提高到是否重视农业生产的高度来认识。

2 ．要尽快建立村保险网点，培养一支过硬的保险队伍。

要拓展农业保险，把服务网点延伸到各乡镇；同时，还要训练一支思想好、作风硬、业务精、素质高的农村保险队伍，为发展农业自然灾害保险事业提供组织保证。

3 ．要建立、健全相关的法律和运作规范。

国家要尽快出台《农业保险法》，对保险资金的来源、保险费率的厘定等问题作出规定。

4 ．要加大政府对农业自然灾害保险事业的扶持力度。

从1 9 8 0年起，国务院委托当时的中国人民保险公司经营农业保险业务。

由于经营体制等多方面的原因，该公司的农业保险业务基本处于亏损状态( 见上表)。

笔者认为，在保险公司进行商业化改革的今天，政府必须加大对农业保险事业的财政补贴和税费减免等政策优惠的力度，保证保险公司的合理收益。