公共产品_公共服务_关系与差异_杜万松

公共产品、公共服务：关系与差异杜万松(江苏省行政学院公共管理教研部，江苏南京210004）第15卷第6期2011年12月中共中央党校学报Journal of the Party School of the Central Committee of the C．P．C．Vol.15，No.6Dec.，2011[收稿日期]2010-02-19；[修回日期]2011-09-11[作者简介]杜万松（1962－），男，江苏邳州人，江苏省行政学院公共管理教研部副教授，研究方向为行政学理论。

[摘要]公共产品、公共服务是公共行政学的两个基础性概念。

对于这两个概念，学术界至今没有形成共识。

认知产生分歧的原因是：脱离概念的发生学语境，混同概念的层面差异，误导概念的相互关系。

公共产品与公共服务之间存在着明显差异：概念的意义不同；关注的层面不同；影响的变量不同。

在使用这两个概念的时候，注意它们之间的差异，可以避免理论的误读与实践的误导。

[关键词]公共产品；公共服务；公共行政[中图分类号]C93-05[文献标识码]A [文章编号]1007-5801（2011）06-0063-04公共产品与公共服务是公共行政学的两个基础性概念。

然而，人们理解这两个概念，至今没有形成共识。

归纳其中的种种误读，分析产生偏差的各种原因，探明两个概念的特征差异，具有重要的学术价值和实践意义。

一、对两个概念的理解及其关系的认知笔者查阅了中国学术期刊网收录的、从1996年至2010年底、以公共产品为篇名的文章共2454篇，以公共服务为篇名的文章共7361篇。

发现学者们对公共产品、公共服务及其相互关系的理解，主要有以下几类：（一）替代关系。

有的学者研究了西方经济学和公共行政学之后，明确指出：“在西方传统理论中，‘公共服务’和‘公共物品’被看做是可以等同和相互替换的概念。

至少，它们之间的界限是模糊的。

”[1]“传统的政府实践和经济学观点认为，公共服务就是公共产品。

或者说，生产公共产品与提供公共服务是不可分开的。

”[2]有些学者虽然没有把公共产品和公共服务界定为同义概念，但是，也没有作出严格区分而时常出现同义混用的现象。

有人作出了学理区分，但是，在实际运用的时候，又把两个概念混淆起来，用公共物品的规定性探讨替代公共服务的规定性探讨。

（二）包容关系。

有的学者认为，公共服务的外延包容了公共产品。

国外学者持有这样的观点：按照生产生活中的“必不可少性”，公共服务分为“公共产品”和“价值产品”[3]。

国内持这种观点的人更多。

马庆钰认为：“‘公共服务’主要指由公法授权的政府和非政府公共组织，以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品和特殊私人物品的生产、供给中所承担的责任。

”[4]王毓认为：“公共服务包括公共政策、公共设施、公共秩序、公共安全、公共卫生等。

”“通过公共服务，可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品。

”[5]有的学者认为，公共服务仅是公共产品中那些非具体的、带有服务性质的公共产63品[6]。

“依据公共产品的形态，可以把公共产品分为资源形态的公共产品、物质产品形态的公共产品、服务形态的公共产品、制度形态的公共产品、文化形态的公共产品等。

”[7]显然，以上表述把公共产品当成外延更大的概念。

公共服务仅仅是诸多公共产品类型中的一种。

（三）并列关系。

在经济学中，产出分为产品和服务两种形式。

一般认为，产品是有形的，服务是无形的；产品是结果，服务是过程；产品的生产和消费可以在时间与空间上相对分离，而服务的生产与消费则是时空一体的。

有人顺理成章地将政府的产出分为公共产品与公共服务。

公共产品就是政府提供的有形产出，公共服务就是政府提供的无形产出，两者是并列关系。

在公共行政学界，持这种观点的人不在少数。

然而，有的学者提出质疑：称公共产品和公共服务并列使用，是理论上和逻辑上的错误。

这样做无助于理解问题和解决问题，只能使基本概念更加含混不清[8]。

有的学者则从效率、公平、公共事务的角度指出，“政府提供公共服务，是为了提供基本保障、增进公平、促进基本消费均等化，属于人权事务领域。

”政府提供的公共服务不受物品性质的限制而涵盖了不同特性的产品。

其中，既有主权事务，也有人权事务；既包括公共产品、准公共产品，也包括私人产品。

因此，“将公共产品和公共服务并列使用，不存在理论上和逻辑上的错误。

”[9]二、对两个概念产生歧义的解析对于公共产品、公共服务的理解，产生歧义的理论原因主要有：（一）脱离了概念的发生学语境。

任何概念的出现都是客观与主观相互作用的结果。

任何概念的产生都有其特定的环境和语境。

理解公共产品与公共服务，不能脱离这两个概念的语境。

公共产品由“Public goods”翻译而来，也曾译为“公共物品、公共财货、共用品、公共品、公益物品、公益品”等。

有人认为，较早提出“公共物品”这个语词的是大卫·休谟。

1739年，他在《人性论》一书中，从个人提供资源的局限性和政府整合资源的优越性的视角提出和分析公共产品。

真正把公共物品当成经济学概念明确界定的是保罗·萨缪尔森。

在1954年出版的《公共支出纯理论》一书中，他把公共产品定义为每个人消费这种产品、不会导致他人减少消费该产品的产品。

他试图划分出公共物品与私人物品的界限，而公共物品不仅包括有形的物品，还包括无形的服务。

乔治·恩德勒肯定并扩展了公共物品的概念：更广义地理解公共物品，可以把它理解成一切为了社会和个人生活及追求经济活动的条件[9]，显然包括了我们理解的所有公共服务。

但是，公共物品应该是私人物品的对应物，可以分离出有形形态的物品和无形形态的服务；公共服务则绝不是公共物品的对立物。

很多学者恰恰是忽略了“公共物品”概念的原初含义，才误解了公共产品和公共服务。

（二）混同了概念的层面差异。

在理念或范式的层面，公共服务经常以政府理念或政府范式的方式出现在学者的论述中。

所不同的是，有的使用服务行政的概念，有的使用服务型政府的概念，有的使用公共服务型政府的概念。

张康之关于统治行政、管理行政和服务行政的划分，就是把“服务行政”当成政府范式来使用[10]。

刘树信使用“服务型政府”的概念，更多学者习惯使用“公共服务型政府”的概念。

公共产品没有、也不可能在这个意义上被使用。

因而，从政府理念和范式的视角看，公共服务与公共产品根本不是同一层次的概念，不存在公共服务与公共产品相提并论的可能，也就不存在混用或混淆的问题。

在职能或功能的层面，很多学者认为，公共服务是政府的重要职能之一。

马庆钰发表在《国家行政学院学报》2003年第5期、题目为《关于我国政府职能体系的解释》一文，明确把政府的公共服务职能放入政府的职能体系。

唐铁汉发表在《中国行政管理》2004年第7期、题目为《强化政府公共服务职能努力建设公共服务型政府》一文，是在理念和职能两个层面上同时使用公共服务。

一般来说，公共产品很少被用来表述政府的职能。

即便使用，也会在“公共产品”的前面加上“提供”二字，如“提供公共产品是服务型政府的主要职能”[11]。

在工具或操作的层面，人们更多地从实务层面理解并相同地使用或者相对地使用这两个概念。

原因在于：公共产品包含我们今天所理解的公共服务的内容。

公共产品往往被当成公共服务的分析工具、度量标准和实现手段。

这种传统来自西方。

西方国家的经济学和公共行政学重视研究公共物品，少有单独研究公共服务，64往往是用公共物品的规定性推导公共服务的规定性。

在我国，也有很多学者习惯用公共产品解释公共服务，认为公共服务是依靠一系列公共产品来实现的。

在工具或操作层面，两者的相互依赖和相互包容，造成了人们的误解。

（三）误导了概念的相互关系。

产品与服务的新兴关系影响了人们正确地理解公共产品与公共服务的关系。

在传统观念中，产品与服务的界限非常清晰。

随着经济的发展和社会的进步，产出的形态、流程及其与时空的分离，受到前所未有的挑战。

产品与服务的界限愈来愈模糊：产品伴随服务，成为服务的载体和工具；产品与服务已经融为一体，很难分离。

于是，有的学者认为，公共产品与公共服务的区分也是相对的。

公共产品中存在着公共服务，公共服务也要通过提供公共产品来实现。

两者呈现交叉错杂的关系。

公共服务民营化的先驱和主要倡导者E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，提出物品和服务“将被用做同义词”，并在后来的论述中把公共产品和公共服务也当成同义词。

这项研究，直接影响了国内学者理解公共产品、公共服务的概念及其相互关系。

三、两个概念的差异与使用（一）概念的意义不同：公共产品是解决资源配置的有效性问题，公共服务是解决公众利益的保障性问题。

由此决定两个概念具有不同的分析起点。

很难考证是谁最先提出“公共服务”这个概念。

但是，公共服务总是同公众的利益密切相关。

如果说公共产品更多地关心公共性，那么，公共服务更多地关心公益性。

“如果把政府服务作为我们判定公共服务的标尺，那么，公共服务可以界定为以公共利益为目的、提供各种物品（包括有形物和无形物）的活动。

”“因此，物品属性不是判定公共服务规定性的依据。

”“公共利益才是判定公共服务的内在依据。

只有与公共利益相联系，物品才具有公共服务的特性。

”[1]公共产品与公共服务的研究视角是不同的。

无视这种差异，非要用公共产品的规定性来推导公共服务的规定性，只能得出这样的结论：“政府提供的物品不限于公共物品”。

在逻辑上，这是根本站不住脚的[1]。

把公共服务这个公共利益保障性的概念误读为资源配置有效性的概念，容易造成公共服务价值的失落，甚至于误导实践。

（二）关注的层面不同：公共产品多关注工具层面，公共服务更注重职能层面。

公共产品的分析方法千差万别，划分标准各不相一，但是，从提出公共产品的概念，到研究公共产品的问题，始终没有离开工具操作的层面：一是依据什么标准划分公共产品与私人产品（含准公共产品等中间状态）。

萨缪尔森依据产品的“非竞争性”与“非排他性”，把物品分为公共物品与私人物品。

马斯格雷夫依据消费者主权实现程度与正外部性程度，把物品分为纯公共物品、私人物品、混合物品和优效物品。

布坎南依据不可分程度与相互作用集团的大小，把物品分为纯私人物品、纯公共物品、在有限的人群中具有公共性的部分可分物品、公共性是部分可分的很多人的物品和服务、完全不可分的有限集团的物品和服务。

二是如何确定公共产品的生产主体、供给主体与供给模式。

政府是公共产品的供给主体，同时又是生产主体。

而进一步的研究证明，公共产品的生产和供给是可以分离的。

生产过程可以分解成不同的环节，生产或生产的某些环节可以交给非政府组织。

公共产品存在着纯政府的、私人的、公私合作的供给模式。

三是政府在公共产品的生产和供给中所扮演的角色。

有的学者主张，能交给私人供给的公共产品就交给私人由市场供给，政府减少干预；有的学者主张，纯公共产品由政府供给，其他公共产品以政府为主导、多种主体参与，实行一主多元供给。