土地储备管理工作操作模式

土地储备管理办法土地，是人类赖以生存和发展的基础，也是国家和社会发展的重要资源。

为了实现土地资源的合理利用、优化配置以及有效管理，制定科学合理的土地储备管理办法至关重要。

一、土地储备的定义与目的土地储备，简单来说，就是政府为了调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

其主要目的在于：1、保障土地供应的稳定性和计划性，满足城市发展和建设的需求。

通过有计划地储备土地，可以确保在城市发展过程中，各类项目，如基础设施建设、公共服务设施建设、房地产开发等，能够及时获得所需土地，避免因土地供应不足而影响项目的推进。

2、优化土地资源配置，提高土地利用效率。

将闲置、低效利用的土地纳入储备，并进行合理的规划和开发，使其能够发挥更大的经济、社会和环境效益。

3、稳定土地市场，调控土地价格。

在土地市场过热时，通过增加土地供应来平抑价格；在市场低迷时，适当减少供应，保持土地市场的平稳运行。

二、土地储备的范围明确土地储备的范围是实施有效管理的前提。

一般来说，以下土地可以纳入储备范围：1、依法收回的国有土地，比如因公共利益需要、闲置土地等原因被政府依法收回的土地。

2、收购的土地，包括因企业改制、产业结构调整等原因，企业自愿出售的土地。

3、行使优先购买权取得的土地，例如当土地转让价格明显低于市场价格时，政府可以行使优先购买权，将土地纳入储备。

4、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。

5、其他依法取得的土地，如因继承、赠予等合法方式取得的土地。

三、土地储备的程序1、制定土地储备计划。

这是土地储备工作的首要环节，需要根据城市发展规划、土地利用总体规划以及市场需求等因素，合理确定储备土地的规模、位置和用途，并明确年度储备计划。

2、土地收储。

按照法定程序和方式，对纳入储备范围的土地进行收回、收购或取得。

在这个过程中，要确保程序合法合规，保障原土地权利人的合法权益。

3、前期开发。

对储备土地进行必要的前期开发，如土地平整、基础设施建设等，使其具备供应条件。

由于国家并未对此做任何原则性的规定，各城市纷纷结合当地土地管理实际，自主创新，尝试建立土地储备制度，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地储备制度的运作模式。

由于各城市间的差异，各地建立的城市土地储备制度的功能定位和目标不同，实际运作模式也有所不同。

综合分析目前国内正在实施的城市土地储备制度的运作模式及机构设置特点，可以将其分为三大类：市场主导型、政府主导型和政府市场混合型。

代表城市有：政府导向型：杭州、长沙市场导向型：上海政府市场混合型：南通、武汉、大同市场主导型土地储备模式，充分体现市场机制配置土地资源的基础性作用。

土地储备机构根据政府要求和收购计划，通过与被收购单位协商，确定自己的收购计划或约定土地收益分成，按照约定由土地储备机构支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。

储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

在储备土地出让时，首先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质和业务等条件选择合适的开发商，然后与开发商签订协议，最后由政府行政管理部门办理土地出让手续。

市场主导型土地储备模式，土地储备部门通过协商方式收购土地!并经开发后根据市场需求进行土地出让，虽然能对土地市场产生一定的影响，但由于政府行为不具有强制性，土地使用者拥有转让土地等方面的部分权力，增加了土地市场供应的不可预见性，政府难以形成对土地市场的绝对控制，政府对土地市场的调控力度缺失。

代表：上海政府主导型土地储备模式是在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功，,实现行政主导与市场运作有效结合。

土地储备机构收购土地的范围由政府行政法规规定，并根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。

政府主导型土地储备模式具有强制性，政府通过控制“统一收购权”、“统一批发权”实现了政府对土地市场完全控制。

但是，由于所有的土地都要经过土地储备机构进行流转，土地储备需要大量资金，土地储备部门只有通过频繁出让土地来缓解资金的压力，客观上降低了政府对土地市场的有效调控能力。

土地规划与土地储备模式探究摘要：当前，土地规划越来越受到政府的重视，对土地的使用和规划，不仅要满足城市经济发展的需要，还要促进城市的长远发展。

土地储备模式作为一种土地规划的新型模式，可以更好地提升土地规划效率，提高土地规划的科学性和合理性，更好地进行土地资源的开发和利用，合理配置土地资源。

关键词：土地规划；土地储备；模式前言土地规划是国家依据社会经济发展和生态环境保护的要求以及土地的特性功能，对一定区域(国家、省、市、县、乡)未来土地利用超前性的计划和安排，在时空上合理分配土地资源和组织土地利用的综合技术经济措施[1]。

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为[2]，土地储备模式的应用是土地规划导向下的必然要求。

一、当前土地储备模式问题分析土地储备模式是我国近年来新兴的一种土地规划方式，通过对土地资源的控制和利用，对土地资源进行合理规划，对土地使用进行宏观调控，以促进当地土地资源的合理配置，更好地促进城市的规划和发展[3]。

但是在土地的收购、处理还是土地的出让中也存在一定的问题，影响和阻碍土地储备模式的开展。

（一）土地储备机构的定位有待于进一步明确土地储备机构定位不明确很大程度上影响着土地储备目标的实现。

土地储备中心通常有着两种身份，一种是在市场经济下进行企业经营，具体来说，根据土地市场的实际需求，进行土地决策，开展土地收购、储备和出让，并根据企业的相应制度和要求，进行土地筹备、运作和管理储备；另一种则是在政府授权下行使政府职能[4]，就是代表政府进行土地收购计划的制定，将土地总体规划和城市规划作为依据，将城区改造城区土地和新城开发的土地进行集中收购和储备。

但是在实际的土地储备机构中，土地储备机构既不能简单划为行政主体的范畴，也不能简单划为市场主体的范畴，并且在实践中的规定也没有对其进行明确的定位。

很多土地储备中心机构定位不够明确，因此造成土地储备模式开展受到一定影响。

土地储备工作流程土地储备是指储备中心根据土地储备计划，对城市规划区范围内的土地使用权以不同形式将其纳入政府土地储备库的行为。

分为以下三种形式：1、收购储备。

凡市区范围内符合《市土地储备实施办法》中规定的国有土地，均可由土地储备中心进行收购。

其基本操作程序见下图：→→→→①受理申请：对土地使用权人提出的收购申请，土地储备中心在认定符合收购条件后，正式予以受理。

受理须要求申请人提交收购申请书、法人资格证书、授权委托书、营业执照、土地使用权合法证明、房屋使用权合法凭证、宗地图纸、单位主管部门意见等相关资料。

②前期调查：受理土地使用权人申请后，搞好土地及地上建筑物与附着物权属、土地与房屋面积、四至范围、土地现状及用途、收购所需费用等方面的调查。

③拟制方案：根据调查的情况，国土资源储备中心在征求规划部门意见并搞好评估测算的基础上，拟制收购方案。

④上报会审：将收购方案及土地收购审批表上报市国土资源局集体会审讨论通过。

对特殊地块的收购，报市土地储备委员会批准。

⑤测图确权：方案批准后，由国土资源储备中心会同市国土资源局有关科室进行实地勘测、绘图，明确土地权属。

⑥签订合同：在完成以上程序后，与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。

合同主要内容包括宗地位置、面积、用途及权属依据，土地收购补偿费用及其支付方式与期限，交付土地的期限与方式，违约责任与纠纷处理方式等。

⑦合同履行：按照合同约定，双方履行各自的权利与义务。

主要包括收购补偿费的支付，土地及地上附属物权属的变更、土地交付等。

⑧入库管理：土地使用权人将土地交付后，土地储备中心将其纳入政府土地储备库，填写《储备土地入库登记表》，并按《储备土地地块管理暂行办法》进行管理。

2、收回储备。

收回储备是指土地储备中心将法律规定应当收回或土地使用权人暂无开发能力申请收回，或城市建设发展调整规划需要收回的地块依法收回，使之进入政府土地储备库的行为。

其基本操作程序见下图：→→→→①前期调查：对应当收回或申请收回的土地，由国土资源储备中心会同市国土资源局相关科室对拟收回地块进行实地调查取证。

⼟地收购储备模式⼤致可以分为三种⽬前我国实⾏⼟地储备制度的城市，其⼟地收购储备模式⼤致可以分为三种：市场主导型⼟地收购模式、政府主导型⼟地收购储备模式以及政府市场混合型⼟地收购储备模式。

这三种⼟地收购储备模式具体是怎么运作的呢?(1)以上三种⼟地储备模式都是政府运⾏模式和市场运⾏模式的结合，既有市场运作的成分，也有政府⾏政的因素，只不过是偏重“政府”或偏重“市场”的区别。

三种模式尽管运⾏模式和机构设置上不尽相同，但也存在⼀些共同特点，如收购的重点对象是国有困难和破产企业的原有划拨⼟地;城市政府通过⼟地储备，拥有了“实物”⼟地，成为真正的“地主”;储备机构都对储备⼟地进⾏⼆次开发，使这些⼟地成为“熟地”或“净地”;除上海外，⼤部分以招标、拍卖形式予以出让。

(2)上海⼟地储备机构是接受政府委托从事⼟地收购、储备⼯作的职能机构，基本职责是⼟地储备，即协助政府建⽴⼟地收购、储备、出让机制。

与上海相似，杭州⼟地储备机构的职责也是⼟地储备，经政府授权、在市⼟地收购储备管理委员会的领导下，运⽤⾏政⼿段实施⼟地收购、储备以及供应的前期准备⼯作。

武汉⼟地储备制度是⼟地储备与⼟地交易许可的密切配合，⼀套班⼦的⼟地整理储备供应中⼼与⼟地交易中⼼除担负⼟地储备责任外，还承担⼟地交易许可职责。

(3)总体来说，实⾏政府主导型模式的杭州市和实⾏政府主导与市场调节相结合模式的武汉市，⼟地储备运⾏较为畅通。

第⼆次世界⼤战以后的国际经验也表明，对⼟地资产经营⽐较成功的都不是市场主导型。

武汉模式由于交易许可证制度和先买权的实施，有助于培育市场、盘活城市存量⼟地、降低收购资⾦需求，因此适⽤于⼤中城市⼟地储备发展的初级阶段。

虽然经过了⼏年的发展，但⽬前我国⼤多数城市都处于发展的初级阶段，所以可以借鉴武汉模式并结合本市具体情况建⽴合适的模式。

杭州模式适⽤于未来存量⼟地被已经逐渐消化完的⼤中城市⼟地储备发展的成熟阶段和当前不存在⼤量需盘活的⼟地存量的⼩型城市。

国土资源 L AND &RESOURCES探索TANSUOYANJIU研究31促进杭州市“三江两岸”定成绩。

理部门批准，土地储备机构有权对为生态景观保护与建设、创储备土地进行前期开发、保护、管建富春江5A级景区，限期完成国有理、临时利用及为储备土地、实施旅游资源整合工作，力争早日将前期开发进行融资等活动。

”储备土地，是指土地储备机构“山秀、水清、城美、精致”的现由于各地经济、社会、地理条通过收购、依法收回、优先购买等代版“富春山居图”，呈现在世人件各异，储备土地的管理模式也不方式依法取得，已纳入储备土地面前。

近年来，建德市土地收购储尽相同。

储备土地的管理模式主要库，而尚未供应的土地。

根据《土备中心对储备土地的管理模式进行有以下几种：地储备管理办法》（国土资发了多方探索，在盘活存量资产、促〔2007〕277号），“纳入储备的土委托管理是储备土地最常见的进国有资产保值增值方面取得了一地，经市、县人民政府国土资源管一、管理模式：多措并举、因地制宜1.委托管理储备土地管理经验浅谈建德市国土资源局 李 昊农村宅基地确权登记房集聚区建设，并鼓励有条件的集钩的奖惩机制。

辖区内新发生的违具体操作指导意见（试行）》（东镇所在地村、中心村启动农房集聚法用地未按规定时限拆除的行政政办发〔2015〕94号）规定，分不项目，到2018年，全市目标建设功村，下年度暂不予安排农民建房用同时段予以确权；对不符合确权登能区块清晰、人口集聚适度、服务地指标。

记和未拆旧建新的旧房，一律予以半径合理、功能配套齐全的农房集拆除；对符合确权登记，但属“一聚区若干个，以缓解全市农民建房作为创新国土资源审批方式委户多宅”清理和空心村整治范围内难问题。

托下放审批权限的12个试点县市之的旧房，要通过村（居）集体回一，东阳市国土局将积极做好省厅收、调剂置换、平面安置、出具待根据《关于进一步加强国土资和市局的衔接，做好“两个试点”安置凭证等途径分类处置，通过以源管理完善土地执法长效机制的实承接工作，在前期行政审批时限缩上三种途径，充分盘活村内存量建施意见》（东委办发〔2015〕45短70%的基础上进一步提速增效，理设用地，腾出空闲地，用于农民建号）规定，严格控制控制新增建设顺各科室内部关系，优化农转用审房。

土地储备模式及土地资产功能探讨摘要：随着工业化、产业化和城市化发展，土地储备越发成为城市经济社会发展的重要保障。

土地储备模式经历了从以单一项目为单元向成片项目为单元的储备模式的变化，从政府储备到企业储备再到联合储备模式的转变。

为更好地发挥土地的资产功能、实现储备土地的资本化运营，创新土地储备模式有着重要的研究意义。

关键词：土地储备模式;土地资产功能;融合解析引言：经过20多年的发展，土地储备形成了多样化的模式。

这些模式既体现了地方政府、储备机构和做地主体（对征收或回购来的国有建设用地进行地上建筑物拆除、地块前期开发整理以及配套设施建设的企业或政府机构）等为实现经济社会发展目标而形成的责权利关系，又进一步决定了土地资产的功能及效果。

一、土地储备的模式我国土地储备制度发轫于20世纪90年代中后期，2001年国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，正式提出对建设用地试行收购储备。

此后，经过20余年的发展，土地储备工作形成了“依法取得土地、组织前期开发、储存以备供应”的标准化内容。

（一）储备机构主导的“单一项目收储模式”。

土地储备作为一项“自下而上”式的地方性制度创新，地方政府通过创新将国有建设用地集中到土地储备机构，再进行统一规划设计、开发整理（即地块内的道路、供水、供电、供气、排水、围挡等基础设施建设和土地平整），然后在一级市场上进行招拍挂出让。

因此，“单一权属地块收储”可视为发展过程中土地储备的第一种模式。

即，由土地储备机构统一规划设计、自主筹资、独立运作（全权负责），完成国有存量建设用地的回购、地上建筑物及附属物的拆迁，以及公共设施配套和土地平整等工作。

收储涉及的开发整理、验收、储备等环节以及成本预结算等都是以项目为单位独立进行，互不影响。

土地增值收益也均由地方政府独享，用于城市建设和企业改制等资金投入。

（二）储备机构与做地主体合作的“成片项目收储模式”。

“成片项目收储”可视为发展过程中土地储备的第二种模式。

1.3 土地储备流程从土地储备内涵可以看出，一次完整的土地储备一般都要经历土地取得、土地开发、土地储备和土地出让四大环节，如图1-1所示。

图1-1 土地储备流程1.3.1 土地取得土地取得是指城市政府土地主管部门根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和土地储备计划等要求，通过各种方式取得城市市区范围内已入市国有存量土地和市郊、农村集体增量土地的过程。

这一环节主要涉及储备对象与方法及征地补偿两项问题。

(1)储备对象与方法我国鼓励城市土地主管部门根据调控土地市场的需要，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

《办法》规定，主要可以通过四类方式取得四类需要储备的土地。

一是依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。

这类依法收回的土地特点在于强制性和无偿性。

市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

二是收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调整使用土地时依法取得土地的情况。

这类依法取得土地的特点在于强制性和有偿性。

国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须对原土地使用权人给予合理补偿后才可以收回剩余期限的国有土地使用权。

土地储备机构须与原土地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估的结果协商后确定。

对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

三是优先购买的国有土地。

对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符的情况，即低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购买权收回该幅土地的使用权。

由此收回的土地同样需要办理国有土地使用权注销登记。

四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。

与前三类不同，这类情况不是国有存量土地的回炉，而是国有增量土地的增加。

我国实行土地的社会主义公有制，现行土地市场和房地产市场中并不存在土地所有权的出让和交易，也就不存在所有权变更的市场行为。

长沙市人民政府办公厅关于进一步规范土地储备管理工作的意见正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------长沙市人民政府办公厅关于进一步规范土地储备管理工作的意见长政办发〔2018〕35号各区县（市）人民政府，市直机关各单位：为进一步完善土地储备制度，规范土地储备管理工作，提高土地资源科学配置水平和利用效率，有效防控政府性债务风险，根据《国土资源部财政部中国人民银行业监督管理委员会关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资规〔2017〕17号）、《财政部国土资源部关于印发〈土地储备资金财务管理办法〉的通知》（财综〔2018〕8号）、《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）〉的通知》（财预〔2017〕62号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等文件精神，现就进一步规范土地储备管理工作提出如下意见：一、基本原则（一）统筹协调原则。

进一步加强土地储备和出让对房地产市场的宏观调控能力。

以促进房地产市场稳定发展为目标，兼顾市场需求、棚户区改造、城中村改造、基础设施建设、存量储备土地消化等因素，统筹安排、有序推进储备和出让工作。

（二）区域平衡原则。

兼顾区域发展，制定土地储备专项规划，合理确定各区域土地储备和出让规模，有效调控各区域土地开发利用的时序和节奏，提升区域均衡、协调发展水平。

（三）市区联动原则。

理顺土地储备各方职责，充分调动各方职能优势。

各级政府重点发挥属地管理的优势，土地储备机构重点发挥统筹管理职能和稳定资金来源的优势。