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推进农村社会养老服务体系建设的对策建议——以天津市武清区为例作者：杜继芳来源：《求知》 2017年第6期一、当前农村社会养老服务体系现状分析我国的社会养老服务体系由“居家养老、社区养老、机构养老”三部分组成，其中居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑。
武清区社会养老服务工作起步之初就坚持“政府扶持、市场运作”的为老服务工作总思路，鼓励和支持多种力量以多种形式开展和参与养老服务工作。
1.初步建立起符合区域实际情况的适度普惠型老年福利制度。
武清区初步建立起了城乡孤老政府供养制度，对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养义务人的老年人交由政府供养，供养政策得到较好落实。
为提高农村老年人的生活水平，自2008年1月起，为60岁、70岁、80岁以上农村老年人按月发放生活补贴，且标准逐年提高。
武清区成为城乡居民养老保险参保人数较多的区县，城乡居民基本医疗保险参保率达到94%，农村老年人的医疗卫生条件不断得到改善。
2.初步实现居家、社区、机构养老服务协调有序的发展模式。
以高龄、空巢、失能、半失能和低收入老人为重点服务对象的居家养老服务模式得到积极推广；社区日间照料中心的服务规模不断加大，服务范围不断延伸；养老机构服务质量不断提升，老年人的晚年生活日益丰富。
3.基本形成政府、社会和市场共同推动的发展格局。
多年来，武清区政府积极发挥政策引领和主导作用，建设了一批社会亟需的养老服务设施。
2004年，引进民政部资金2000多万元，建设了拥有住养床位340张的松鹤园养老院。
2010年，引进民政部资金1.5亿元，在河西务镇建设了天津市养老护理中心，该项目是民政部重点建设的五个全国性养老示范基地之一，目前该中心已经成为京津冀三地协同养老的试点机构，可收住北京市、河北省的老年人，还能拿到北京、河北两地政府发放的养老机构床位补贴。
2011年，投资6653万元启动建设了区第二养老院。
同时，民办养老机构数量快速增长，在一定程度上缓解了养老床位供需紧张的矛盾。
对天津市养老服务模式的研究作者：王恒来源：《经济与社会发展研究》2013年第09期一、天津市养老服务模式的发展现状多年来，天津一直重视老年服务体系建设。
特别是自2008年以来，连续五年把发展城乡养老服务事业纳入天津 20项民心工程，各级政府加大政策扶持和资金投入力度，逐步形成以居家养老和机构养老服务模式为主，其他养老服务模式为补充的养老服务体系。
1.养老机构发展现状1.1机构养老快速发展，市级国办养老机构规模不断扩大2008年3月，天津市政府下发了《关于加快发展我市养老服务业的意见》，明确要求全市每年新增一批养老机构床位。
各级政府以此为契机，通过新建、扩建国办养老机构和制定优惠政策，鼓励民间投资老年养老机构，养老机构数量和规模迅速扩大。
到2012年底各类养老机构公寓数量已超过300家，总床位数达到3.86万张，比2007年增长近1倍。
市级养老机构已达8家，比2007年增加3家，床位数接近2000张是2007年的2.5倍。
1.2市级养老机构入住率高，其他老年机构入住率超过8成从养老机构入住率看，市级养老机构以环境优雅、服务质量高而受老人青睐，入住率明显高于其他养老机构。
据调查，市级老年公寓入住率均超过100%，排队等床的现象极为普遍。
区级国办和民营老年公寓入住率总体超过8成，部分繁华地区及服务质量、环境较好的老年公寓入住率超过95%。
2.居家养老发展状况及特点2.1政府购买服务，协议、互助、志愿者服务等居家养老形式得到普及为妥善解决生活困难和空巢老人养老的后顾之忧，各级政府通过政府出资为困难老人购买服务，以社区为单位，组织驻社区单位、楼栋负责人或邻里与困难老人签订一对一帮扶协议，帮助一些空巢老人和身体较好的老人结成对子，同时组织社区志愿者为老年人提供服务等手段开展居家养老服务。
2008年至2010年期间天津市财政对政府购买服务累计补贴2609万元，受益困难老人已达1.4万人。
2.2老年日间照料中心迅速增加，受益老人众多2008年天津市在《关于加快发展我市养老服务业的意见》中提出“鼓励扶持居家养老服务，通过政策引导和资金支持，鼓励社会力量开展居家养老服务，为居家老人营造良好的生活环境”的工作目标，并制定了“对新建具有一定规模、符合标准的老年人日间照料服务中心，由市财政给予30万元的一次性补贴”等扶持政策。
天津市人民政府办公厅关于印发天津市进一步推进老龄事业发展和养老服务体系建设具体措施的通知文章属性•【制定机关】天津市人民政府办公厅•【公布日期】2022.06.25•【字号】津政办发〔2022〕39号•【施行日期】2022.06.25•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】民政正文天津市人民政府办公厅关于印发天津市进一步推进老龄事业发展和养老服务体系建设具体措施的通知各区人民政府，市政府各委、办、局：经市人民政府同意，现将《天津市进一步推进老龄事业发展和养老服务体系建设的具体措施》印发给你们，请照此执行。
天津市人民政府办公厅2022年6月25日天津市进一步推进老龄事业发展和养老服务体系建设的具体措施为全面推进本市新时代老龄工作，尽快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，不断提升老年人获得感、幸福感、安全感，根据《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号），结合本市实际，制定以下具体措施。
一、健全多层次、全方位社会保障体系（一）深入实施全民参保计划，加大对新业态灵活就业人员扩面力度。
到2025年底，全市基本养老保险参保人数达到1010万人。
严格执行国家规定的待遇政策，按照国家统一部署调整退休人员养老待遇，确保养老金按时足额发放。
简化企业年金备案手续，规范做好职业年金运营管理。
（责任单位：市人社局、市财政局）（二）巩固完善以基本医疗保险为主体、医疗救助为托底、大病保险等为补充的多层次医疗保障制度体系。
到2025年底，全市基本医疗保险参保人数达到1184万人。
（责任单位：市医保局）（三）积极推动实施长期护理保险制度，健全本市长期护理保险政策框架，并推动平稳运行。
研究制定长期护理保险委托经办机构考核清算办法。
指导经办保险公司规范开展试点服务工作。
合理引导长期护理保险社会预期，持续深入开展政策宣传培训。
指导定点护理机构为重度失能老人提供规范的护理服务。
天津市人民政府关于进一步加强我市社区建设服务和管理的意见文章属性•【制定机关】天津市人民政府•【公布日期】2011.04.29•【字号】津政发[2011]16号•【施行日期】2011.04.29•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城乡建设综合规定正文天津市人民政府关于进一步加强我市社区建设服务和管理的意见（津政发〔2011〕16号）各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：根据中央和市委关于加强和创新社会管理的工作要求，为充分发挥社区在构建社会主义和谐社会中的重要基础作用，现就进一步加强我市社区建设、服务和管理工作提出以下意见：一、指导思想和工作目标（一）指导思想。
深入贯彻落实科学发展观，按照加强和创新社会管理的要求，紧紧围绕天津"十二五"发展规划确定的目标任务，把服务居民、造福群众作为出发点和落脚点，抓住关键、突出重点，在拓展覆盖范围、强化服务管理上下功夫，切实加强社区基层基础建设，进一步健全社区服务体系，不断创新社区管理，努力推动和谐社区建设达到更高水平，增强社区居民的归属感和满意度，为构建和谐天津奠定坚实基础。
（二）工作目标。
经过坚持不懈的努力，到2015年，做到社区居委会组织健全完善、基础设施功能完备、为服务和管理提供有效支撑；建成与社会主义市场经济相适应的覆盖社区全体居民，服务主体多元、服务功能完善、服务水平较高的公共服务体系，形成多方参与、权责明晰、配置合理、和谐有序的运行机制；形成政府领导、民政部门牵头协调、有关部门齐抓共管、社会公众积极参与的社区管理格局，力争把全市社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
二、进一步加强社区基层基础建设（三）着力抓好社区居委会建设。
科学设置和划分社区居委会管辖范围，做到社区居委会组织全覆盖，切实发挥好自治、服务、管理、监督作用。
调整充实社区居委会下属的委员会设置，建立有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等各类下属的委员会，选齐配强居民小组长、楼院门栋长，实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理。
天津市民政局、天津市财政局关于调整居委会退养主
任生活补贴标准的通知
文章属性
•【制定机关】天津市民政局,天津市财政局
•【公布日期】2014.03.27
•【字号】津民发〔2014〕22号
•【施行日期】2014.03.27
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】民政其他规定
正文
天津市民政局、天津市财政局关于调整居委会退养主任生活
补贴标准的通知
各区县民政局、财政局：
根据我市社区居委会退养主任生活补贴标准自然增长机制的有关规定，经研究，现就调整居委会退养主任生活补贴标准问题通知如下：
依照天津市2014年企业退休人员养老金调整幅度，从2014年4月1日起将居委会退养主任生活补贴标准从每人每月855.5元调整为每人每月1005.5元。
所需经费，由区县财政负担。
市财政对市内六区按原补助比例给予适当的转移支付补助。
各涉农区县调整居委会退养主任生活补贴标准可参照执行。
天津市民政局天津市财政局
2014年3月27日。
天津市民政局关于推进社区嵌入式养老服务机构发展的指导意见文章属性•【制定机关】天津市民政局•【公布日期】2021.12.29•【字号】津民发〔2021〕29号•【施行日期】2021.12.29•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】老年人保障正文天津市民政局关于推进社区嵌入式养老服务机构发展的指导意见各区民政局：为实施积极应对人口老龄化国家战略，贯彻落实市委、市政府关于大力发展社区嵌入式养老服务机构部署要求，推动我市《关于加快养老服务发展的实施意见》落地见效，不断完善我市居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，现制定如下指导意见。
一、指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻党中央、国务院关于做好养老服务工作的决策部署，落实市委、市政府相关工作要求，在“十四五”期间，以大力发展社区嵌入式养老服务机构（以下简称“嵌入式机构”）为新动能，改革养老服务供给方式，破解大城市养老基础性、结构性难题，努力实现补齐硬件设施短板与提升专业服务水平双突破，以专业化实现精细化，进一步强化人文关怀、提升津城温度，满足“原居养老”需求，切实增强全市老年人的获得感、幸福感和安全感。
二、任务目标按照“1+N”思路，到“十四五”末，我市每个街道（乡镇）建设不少于1家区域型嵌入式机构、N家社区型嵌入式机构。
2021年，在“津城”“滨城”和其他有积极性的区先行先试，全市开展60家试点。
2022年，各区大力发展嵌入式养老服务，全市新增100家，实现区域型嵌入式机构覆盖全市所有街道。
2023年，全市新增100家，实现区域型嵌入式机构覆盖全市80%以上街道（乡镇）。
2025年，实现区域型嵌入式机构覆盖全市所有街道（乡镇），社区型嵌入式机构按需而建。
三、嵌入式机构基本情况（一）相关定义嵌入式机构是指充分依托社区养老服务设施等资源，主要为社区内和周边有需要的老年人提供专业护理、生活照料、心理慰藉、居家入户等综合性养老服务的居家社区养老服务机构，分为区域型嵌入式机构和社区型嵌入式机构两类。
天津市社区养老问题研究作者：邓陈陈来源：《消费导刊》2015年第06期摘要：社区养老作为一种新型养老模式，为我国养老问题提出了新的解决方案。
以往的养老参与主体主要是政府和家庭，但这是远远不够的，依靠企业、非营利性组织等社会力量更为关键。
本文深入探索社区养老的现状，发现其现存的问题，并为其发展提出政策性、法律性的建议。
关键词：社区养老社会力量参与现存问题法律建议引言随着老龄化现象的普遍化，社会养老问题的重要性和紧迫性也逐步凸显。
而传统的家庭养老和机构养老已经不足以解决这一严重问题，这让社会各方都深感养老压力巨大。
经过一定时期的理论研究与实践试点，社区养老进入了人们的视野，这一模式弥补了家庭养老和机构养老的不足，以其自身优势正在推进我国养老事业的发展。
社区养老借助多方参与，可以有效激发全社会的活力，共同解决养老问题，并能够减轻政府压力。
经验表明，在社区养老的实践探索中，企业与非营利性组织等社会力量的参与效果较好，但该种新的养老模式客观上也存在一些问题，值得我们去深入探讨并认真加以解决。
天津市是我国首批养老试点之一，截止2014年底，已累计建成社区养老服务中心1101个。
2014年5月至2015年3年期间，笔者走访了天津市华苑鹤童养老院、九江里日间照料站、福寿康居家养老中心、碧华里社区和昔阳里日间照料站暨居家养老服务中心等多个机构，对天津市社区养老的运营现状和存在的问题进行了深入了解和分析。
一、社区养老的服务内容社区养老中心均采用“管办分离”的模式，坚持“政府搭建平台、专业化管理、市场化经营、志愿者参与、民政部门监管”的原则来运营，提供的服务多为以下两大种类：居家养老服务和社区老人日间照料站服务。
（一）居家养老服务居家养老服务的内容多样。
一般是指上门养老服务。
其服务项目主要有日常照料服务、医疗护理服和维权服务等。
例如开展上门送餐、定期上门打扫卫生、清洗衣物等家政服务，除了监测健康状况、代办家庭事务，还提供了上门精神慰藉，定期关注老人的心理健康。
居家养老服务的形式也是多元的。
天津市的社区养老中心主要采用了以下三种形式搭建服务桥梁。
一、老人通过电话联系社区服务中心；二、政府统一安装设备呼叫设备，老人有需要时按铃即可；三、电信网、电视网和互联网三网合一，老人在特定终端上发出请求，服务中心第一时间接收处理，利用广电网络和交互机顶盒终端为老年人提供多个菜单式的功能服务。
居家养老服务中心的性质，大多是由街道建立，在街道办事处和区县民政部门指导下开展工作，中心的正常运营都离不开政府的帮助支持。
但其并不在社区中设立实体机构，而是将服务根据需求带到社区。
区县民政部门一般负责委托公益性公司等服务单位开展居家养老服务，这些公益性公司是经民政部门招标，由政府审核服务项目和收费项目并签订委托协议后，公益性公司等服务单位可享受政府的政策补贴。
（二）社区老人日间照料站服务日间照料站，也被形象地称为“托老所”，由西方国家借鉴而来，并逐步融入我国的实践中去。
其多由政府组建，坐落在社区之间，接收附近社区的老人，并对其进行多样化的服务和护理。
在现有的日间照料站中采用了“公建民营”的形式，政府投入资金建立，企业和非营利性组织根据一系列准入手续，参与到日间照料站的管理和运营中。
利用企业和非营利性组织的自身优势，为城市社区养老提供便利。
企业利用其强大资金链和经营理念维持日间照料站的运转，非营利性组织则用其相关专业知识和人员优势支撑着日间照料站的运行。
社区老人日间照料站的建立不仅为政府减轻了压力，也使老年人切身受益，为社区养老事业搭建了新的平台。
对于空巢、独居的老年人来说，老一辈的家庭观念严重，宁愿一个人在家也不愿去养老院生活，加之退休金不高负担不起也是现实原因之一。
其次，对于一些子女来说，因平常工作繁忙，白天根本没有时间照顾老人，但也不愿将老人送去养老院，在这种情况下，日间托老是一种两全的选择。
日间照料站就作为这样一个平台，让更多的老人走出家门，享受更加丰富的晚年生活。
在日间照料站内，工作人员为老人提供了用餐、午休、康复等服务。
老人可以早上来，晚上回去，中午吃饭、休息，还可以在里面娱乐休闲。
政府在资金、政策等方面为日间照料站提供有力支持。
一是房屋土地方面，非营利性日间照料站的土地均为政府划拨，对于营利性日间照料站地方民政局也对其建立给予一次性的建筑补贴，按照建筑面积的不同分级别对投资额的50%给予补贴，但设置了最高补贴上限。
二是日常运营补贴，对社区老人日间照料站日常运营中所需的水、电、煤气、取暖等费用支出，由区县财政结合街道乡镇财力，予以补贴资助。
三是对护理人员的补贴，凡事符合政府规定标准的护理人员可享受城镇企业职工社会保险补贴、工资补贴、一次性招用补贴和培训补贴。
二、社区养老的主体参与形式（一）项目承包将社区养老的服务项目化，并由政府组织考察选择合适的企业或非营利性组织，与其签订服务合同，构成契约关系。
企业和非营利性组织在合同约定的项目中自管自理，政府给予适当扶持。
采用这种服务外包的形式可以解决一定的资金、人员和服务的专业性问题，减轻政府负担的同时，也使社区养老的效率提高。
政府除了选择主营居家养老服务的公益性公司承包经营管理，还与有一定实力、信誉良好的社会组织合作，积极引进社会企业参与其中，如引进银行、电信运营商、便利店、物业公司等社区服务企业的进驻。
这既完善社区养老服务，又为社区老人提供便利，也为企业实现双方共赢。
（二）政府购买政府为实现其养老的社会福利职能，购买专业机构和企业的相关养老服务，以“服务券”的形式按照相关规定分发给老人，侧面实现对老人的一种补贴。
这种方式也大大弥补了政府的养老能力不足和不够专业的缺陷，保证为老人提供专业化的养老服务。
通过这种形式的购买，也使得企业和非营利性组织参与到社区养老服务中，为老人提供专业的养老服务，促使社会力量参与到社区养老当中。
三、社区养老现存的问题通过对天津市的社区养老服务中心的考察和调研，发现了社区养老模式所存在的问题。
（一）社区养老服务资源不足由于现在成年子女与父母分开居住的比例越来越高，老人们需要社区提供更多的服务，以就近解决老年人生活中的实际问题，如换修锁、排泄照料、更换灯泡等等琐碎问题。
各社区居家养老服务中心多是提供医疗服务和文体活动，实质性的养老服务项目严重不足，即使是设立了日间照料站的机构也多因人力、物力的不足而规模小，难以发展。
因此目前的社区养老服务资源无法满足老年人多样化、高水平的养老服务需求，低供给率和高的需求愿望形成了鲜明的对比。
（二）社区养老服务专业化不足服务人员一般是具有一定资质的护理人员和志愿者。
天津市护工的月平均工资仅为两千多元，由于工资较低，导致社会工作人员缺乏，更缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才。
而志愿者也是由于没有统一的组织进行管理和安排，进行的志愿服务没有长期性，更易对老年人造成心理的空虚和寂寞，形成心理落差，在目前的社区养老中，志愿者服务并没有形成一个完整有效的常规体制。
（三）社区养老中心资金短缺目前天津市社区养老服务的资金主要来源于政府的财政投入、社会捐助以及社区部分服务项目的盈利等。
但是由于政府补助、企业自筹、老人自费等资金来源结构不完善以及没有稳定的、持续的资金来源，使社区养老运行遇到瓶颈，资金问题难以解决，处于初步发展阶段的服务机构一般是微利甚至是亏损的现状，社区养老服务的资金目前多是靠政府扶持政策的支撑，所以天津市现在也有一些社区老人日间照料站因经营不善资金不足而关闭。
（四）社区养老社会认可低社区养老服务社会认可度低，老年人参与热情不高。
虽然有居家养老服务中心的上门服务和社区老人日间照料站的日间托老服务，但是老年人的参与率并不高，这有很大一方面还是受到了传统观念的束缚，一方面是家庭养老在我国长期占据主导地位，有一定自理能力的老年人往往选择家庭养老，不到万不得已也不会选择入住养老机构，加上对日间照料站的认识不足，也就制约了他们对于社区养老服务的选择。
老人的子女也对于日间照料抱有传统的偏见，把老人送去日间照料站和送去养老机构等同，害怕面对社会上如来自同事和邻居的舆论，认为没有把老人留在家庭内部照料而是送出家庭外照料是一种没有尽孝道、对老人不负责的表现。
四、针对社区养老提出法律建议社区养老的发展离不开法律的保障。
一套完备的法律制度体系，是保证政策执行的合法性前提，是切实保障受益人权益最坚实的依靠，有法可依是企业与非营利性组织参与到城市社区养老的基础与保障。
法律法规对社区养老服务内容、对象、方式和参与形式等方面做出规定，使得相关活动的开展以及责任追究有着明确的法律依据。
但现有的法律制度较为单一，内容不够细化，可执行性较低。
要解决在社区养老上的法律问题，需要做得到：1.完善法律规范和相关标准。
建立公开透明的社区养老准入、退出和监管的法律制度，凡是法律没有明令禁止的领域都要向民间资本开放，引导社会力量的加入。
制定和完善相关养老服务标准，制定收费标准和服务评价标准，促进养老服务的规范化，提升养老服务的整体水平。
2.设计科学有效地服务制度。
针对社区老人建立电子档案，便于实时监控和老人的具体状况，提供最恰当及时的服务。
同时实行服务人员的资格认证制度，不满足相关认证条件，则不允许进入相关领域。
3.建立信息公开透明。
公开财务运作情况，尽量将所有资金充分合理利用，同时给社区成员发布财务清单，成员个人的消费清单以及对个人消费清单的分析、建议。
五、结语社区养老是解决我国养老问题的有效路径。
我们可以清楚地看到社区养老的优越性，对于老人来说，采取社区养老的方式，既可以节省资金，又迎合老年人不愿离家的心理，便于老人接受这样的养老方式。
对于政府来说，社区养老解决了场所、服务人员、资金等资源问题。
当前，企业与非营利组织等社会力量参与社区养老使得其优越性得以更好地发挥，但其中仍有许多问题难以解决。
所以我们要深入研究，力图解决这些问题，继续推进社区养老发展。
如今已不是“政府统治社会”的时代，应加快政府职能的转变，扮演好引导者、激励者、协调者和监督者的角色，通过法律制定、政策发布等形式引导舆论，宣传社区养老优势，引导社会关注社区养老。
同时，政府应当鼓励企业和非营利组织等多元主体参与到城市社区养老中来，放手让市场和社会去办。
社会力量的参与在我国老龄化的国情下和转型的特殊时期被社区养老所需要，而且根据相关理论和实践经验，这一新的养老模式从一定意义上为养老问题的解决带来了新的希望。
因此，企业和非营利性组织等社会力量参与社区养老的发展前景值得期待。
同时，我们也应当时刻关注这一新的养老模式在发展过程中出现的问题，积极寻找解决问题的对策，将我国的社区养老事业逐步走向成熟。
