城乡一体化的内涵及其评价体系设计_以天津市区县为例

国家的经济发展受到抑制。同时，在高速城 市化进程中，大量农村人口流入城市，导致 城市的无序扩张。在这种背景下，逐步兴起 了对城乡协调发展的研究。
1.二元经济— ——发展中国家的一般特征。 1954年，刘易斯的 《劳动力无限供给条 件下的经济发展》 引起了众多专家、学者对 二元经济的研究，文中提出的“二元经济” 模型与城乡关系研究表明：传统部门劳动力 供给构成了二元经济的内在特征，二元经济 发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向 现代部门转移的问题。20世纪80年代后，关 于城乡二元经济的研究逐渐趋于多样化，开 始研究二元经济结构出现的原因、二元经济 结构与城乡关系差距的原因并提出了城乡平 衡发展模式和城乡一体化发展模式。例如： 麦基的Desakota模型是向传统西方国家以大城 市为主导的单一城市模式提出的挑战，对城 乡之间的相互作用和双向交流的论述，为亚 洲许多国家的城市化研究提供了新思路；麦 克·道格拉斯通过对泰国东北部的研究，认为 传统的城市极化效应可以带来城市的繁荣， 但伴随而来的是农村的老龄化、区域经济的
CITY
［ ］ 城市发展战略
城乡一体化的内涵及其评价体系设计
— ——以天津市区县为例
谢思全 王 蒙
城乡关系是人类社会发展中最基本、最 重要的关系之一，城乡关系处理是否得当， 直接关系国家的发展进程是否顺畅。马克思 的 《共产党宣言》科学地阐述了从封建社会到 资本主义社会再到社会主义社会历史变迁中 的城乡关系，强调“把工业和农业结合起来， 促进城乡之间的对立逐步消灭”是社会主义 社会的重要历史任务。城市与农村的不平衡 发展是世界各国在经济发展过程中都要面临 的问题。自改革开放以来，我国经济发展迅 速，但是城乡之间的差距却日趋明显，因此 消除城乡二元经济、实现城乡一体化发展是 我国亟待解决的重要问题之一。
机制，并使城乡空气质量和水环境同步改善。 二是城乡产业发展一体化，要在城乡之间力求
实现三次产业进行广泛融合互动、协调快速发展。 具体可以通过都市型现代农业、现代工业及现代服 务业的比例，农民人均纯收入等方面来体现。
三是城乡公共服务一体化，包括两个方面：一 方面是公共财政的城乡均等化，完善公共财政制 度，逐步实现基本公共服务均等化是党的十七大提 出的重要任务，也是实现社会公平公正、和谐发展 的重要内容；另一方面是医疗、教育及社会保障等 公共服务的供给。
一、 城乡一体化评价体系的建立 （一） 建立城乡一体化评价体系的背景分析 20世纪中叶以后，受刘易斯二元结构理 论的深刻影响，优先推进工业化逐渐成为发 展中国家普遍的政策取向。在工业化口号下， 许多国家把大量人力和资本投到制造业，而 对农业的投资甚微，导致发展中国家工业总 产值以每年10%以上的速度高速增长，而农业 却长期处于停滞状态。农业发展的长期停滞， 实际上也拖累了工业的发展，使许多发展中
城市建设C3 区划内建成区面积比例
GDP C4
地区居民人均GDP
产业结构C5 非农产业GDP占比、现代服务业增加值占比
企业情况C6 规模以上工业企业人均产值、规模以上工业企业就业人数占比
就业情况C7 第二、三产业就业人员占就业总人口比、从业人员占总人口比
收入情况C8 地区居民人均收入
财政均等化C9 公共服务支出占财政支出的比重、农业支出占财政支出的比重
规划学家从空间的角度对城乡结合部做出统一规 划，即在具有一定内在关联的城乡交融地域上，对 各个物质与精神要素进行系统安排；环境学家从生 态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境 的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城 乡健康、协调发展。
2.中央文件对城乡一体化的表述。 2005年10月，党的十六届三中全会通过了 《中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的 决定》，提出了科学发展观思想。科学发展观的基 本内涵是要“以人为本”，通过“五个统筹”，使中 国走上全面、协调、均衡和可持续发展的道路，而 “统筹城乡发展”则是作为“五个统筹”之首被提 出，显示出当前解决我国城乡差距问题的极端重要 性。统筹城乡发展是站在国民经济和社会发展的全 局高度，把城市和农村的经济社会发展作为整体统 一筹划，通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其 相互关系进行综合研究、统筹解决。这样既发挥了 城市对农村的辐射作用以及工业对农业的带动作 用，又发挥了农村对城市、农业对工业的促进作 用，实现了城乡的良性互动，以改变城乡二元结构 为目的，建立起社会主义市场经济体制下的平等、 和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡 经济社会一体化。 2008年10月，党的十七届三中全会通过了 《中 共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定》，提出了“建立促进城乡经济社会发展一体化 的制度”的要求，强调“尽快在城乡规划、产业布 局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突 破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素 在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融 合”。为实现上述目标，会议又提出了“五个统筹” 方案，即统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县 域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生 态涵养等空间布局；统筹城乡产业发展，优化农村 产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市 资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动； 统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政 保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共 服务制度；统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一 的人力资源市场，加强农民工权益保护，改善农民
城市 15
CITY
［ ］ 城市发展战略
工劳动条件，尽快制定和实施农民工养老保险关系 转移接续办法；统筹城乡社会管理，推进户籍制度 改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业 和居住的农民有序转变为城镇居民。上述政策扩大 了县域发展自主权，增强了县域经济活力和实力。
3.发达地区对城乡一体化的探索。 笔者通过参加嘉兴市城乡一体化发展评估，发 现该市经过几年的实践与探索，已经基本建立起城 乡一体化的推进体系和推进机制。2004年，嘉兴市 印发了《嘉兴市城乡一体化发展纲要》，提出了城乡 空间布局、城乡基础设施建设、城乡产业发展、城 乡劳动就业与社会保障、城乡社会发展和生态环境 建设与保护6个一体化。2008年，嘉兴市又印发了 《嘉兴市打造城乡一体化行动纲领》，明确提出全面 实施空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、 社会保障、生态环境和组织保障7个推进体系。同 时，研究制定了《嘉兴市开展统筹城乡综合配套改 革试点的实施意见》，按照先行先试、率先突破的要 求，全面开展以土地使用制度、统筹城乡就业、社 会保障制度、户籍制度、居住证制度、涉农工作管 理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、公共 服务均等化体制和规划管理体制的“十改联动”为 主要内容的统筹城乡发展综合配套改革试点，加快 体制机制创新，切实增强工业反哺农业、城市支持 农村的能力，更好地发挥农业、农村对工业和城市 发展的促进作用。 根据以上对学界的研究成果、中央政府文件 和发达地区先行先试经验的总结和归纳，可以将 现阶段天津市城乡一体化发展的内涵分解为以下4 个方面： 一是城乡规划建设一体化，要求农村和城市在 空间格局上要打破区域分割、实现空间布局、城市 建设和基础设施的相互融合。在城市建设方面，可 以通过城市规划，建立起城乡全覆盖的规划体系； 在空间布局方面，要建立起城乡人口布局合理、基 础设施配套完善、生活环境良好、功能分区科学的 新型城乡空间布局体系；在基础设施方面，基本形 成城乡一体化的水路交通、天然气高压管网，基本 建成一体化的供水、城镇污水、垃圾处理体系，实 现新农村电气化镇村、信息化建设行政村全覆盖； 在环境治理方面，加快河道整治，并建立长效管理
14 城市
CITY
［ ］ 城市发展战略
落后、农民生活的贫困等，而采用城乡一体化的方 式，建立城乡联系的区域网络系统，可以促进城乡 经济共同增长。由此可以看出，如何消除二元经济 是发展中国家需要共同面对的问题。
2.我国非均衡的发展道路及城乡差距的产生。 长期以来，我国走的是一条非均衡发展的道 路，即通过农业支持工业，农村支持城市来推进我 国的工业化和现代化进程，从而形成了城乡之间的 巨大差距。作为与非均衡发展道路相适应的社会管 理制度，我国持续了几十年的城乡二元管理体制， 加剧了我国工农之间、城乡之间的二元分化和发展 不协调。具体来说，我国城乡发展的不协调主要表 现在以下几个方面：一是城乡收入差距持续扩大， 1978年城乡居民收入比为2.57∶1 （以农村居民收入 为1），2008年扩大到3.36∶1，接近国际最高水平， 且呈持续扩大态势；二是城乡公共品供给高度失 衡，城市建设的繁荣与农村建设的滞后形成鲜明反 差；三是城乡教育体系、医疗卫生、文化生活和社 会保障系统的发展具有公平性，农村社会工作事业 发展较落后；四是农村生存环境与人居环境落后， 缺乏科学合理的规划；五是农业、农村和农民在发 展机会上受到不平等待遇。 党的十六大以来，统筹城乡发展，积极推进城 乡一体化已成为新时期我国经济社会发展的重要目 标和重大国策，为此有必要建立城乡一体化监测评 价体系，科学地评价我国及各地区的城乡一体化水 平，为加快我国及各地区城乡一体化进程提供相应 的统计依据。 （二） 城乡一体化的内涵 1.学界对城乡一体化的研究成果。 由于学科背景及出发点不同，城乡一体化涉及 经济社会、生态环境、文化生活和空间景观等各个 方面，因此对城乡一体化概念有诸多不同的理解， 至今城乡一体化还没有统一的定义。社会学家和人 类学者从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是 指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分 割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组 合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，从而 使城市与乡村融为一体；经济学家则从经济发展规 律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是 现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求；
四是城乡社会管理一体化，要求基本形成城乡 人民在社会福利与社会保障方面享受同等待遇，包 括户籍的平等和身份的平等；加快新市镇配套居民 区的建设、加强农村新社区建设与管理、加强基层 组织建设和发展壮大村级集体经济。
（三） 城乡一体化评价指标体系的设计与选取 在正确认识城乡一体化科学内涵的基础上，笔 者力图设计和筛选出反映城乡一体化的各项指标， 建立城乡一体化的多层级评价体系。 1.评价指标的设计原则。 一是科学性原则，城乡一体化指标的选择和设 计必须准确反映城乡发展状况，指标的设计和选择 力求全面，数据力求真实可靠；二是前瞻性原则， 城乡一体化评价指标不仅要准确反映城乡一体化发 展现状，还要对一体化发展前景有所展望和指导； 三是可比性原则，评价指标的选取，不仅要考虑对 天津市自身发展的历史能够进行纵向分析，也要考 虑天津市内各区县之间及天津市与国内发达省市之 间能够进行横向比较；四是公开性原则，为了使评 价更具说服力，指标的选取应以国家和地区统计机 构的公开数据库为基础，以保证信息的公开性。 2.评价指标的设计与选取。 在确定城乡一体化内涵后，指标的初选过程利 用频度统计法和专家咨询法，以保证指标选择的合 理性和针对性。频度统计法主要针对目前相关城乡 一体化测度研究报告、论文进行频度统计，选择使 用频度较高的指标；专家咨询法是在初步提出评价 指标的基础上，进一步征询相关专家的意见，对指 标进行调整以确定最终的指标体系。 根据以上指标体系构建的思路和方法，构建了