我国公众参与城市规划的问题及其对策

城乡规划Urban and Rural Planning
■栏目编辑/刘海玮
■ 罗 镔
2008年 1月 1日起开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，首次确立城乡规划的公众参与机制，城市规划这一资源分配行为引入了公众参与。

在利益多元化和利益博弈常态化的现实情景下，城乡规划公众参与不仅是遏制“长官规划”、防止规划权力失范的“利器”，而且是规划决策民主化、维护社会公正的一条根本途径。

从两年多的实践来看，尽管许多地方对规划项目开展了“公示”“展览”及调查问卷等形式的公众参与，但公众参与规划的象征意义仍然大于实质意义，基本上处在“事后参与”“被动参与”“参与冷漠”的初级状态，因此，需要借鉴发达国家的成功经验, 探索建立适合现阶段城市社会发展的公众参与规划的体系和制度。

一、我国公众参与城市规划的主要形式
（一）召开专题会议征求意见
这种形式是我国城市总体规划编制中常用的一种传统手法。

但无论从面上或是深度上以及最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱,有的也只流于形式。

（二）召开专家代表会议讨论技术问题
这种会议由规划部门邀请规划及相关行业专家或行业负责人参加，是我国城市规划编制和审查常见的方式，也是我国规划行政决策的成熟方式。

（三）公众直接参与解决具体问题
这是针对有关涉及公众自身现实利益的规划问题，规划部门在一定社会范围内召集有影响的社区或居委会居民、群众参加，广泛征求其意见，然后充分协调，吸收其合理成分作为规划决策的依据。

这种形式往往是面对面的，针对性强，冲突激烈，效果明显，参与程度高。

（四）其它渠道
目前在我国很多地区都有了公众接待日、 市长热线电话、人民建议征集制度等有助于公民参与的渠道，公民可以通过这些渠道将自己的建议反映给政府部门。

二、我国公众参与城市规划中存在的问题
（一）公众参与程度低
总体上看，目前我国的城市规划基本上是一种政府决策、规划部门执行的自上而下的被动模式，公众参与还处于“象征性参与”阶段，公众只有参议权而没有决策权，城市规划多是由政府领导“拍板”决定的。

作为城市活动主体的公众难以表达他们的实际利益要求与价值取向，成为被动听取、支持和贯彻城市规划者。

（二）公众参与城市规划的意识和技能缺乏
在城市规划领域，公众参与的最主要目的是与自身社区密切相关的事务，而对城市发展的长远利益、公共服务、基础设施等关心较少。

作为技术性较强的行业，公众参与城市规划需要切实领会规划意图, 需要具备一定的专业技能和规划基本知识。

目前我国公众普遍缺乏城市规划的基本知识和基本技能，妨碍了公众参与城市规划的广度与深度。

而且，公众参与的程度存在明显的地区差异，各地的经济水平不同，公众参与城市规划的程度也不同。

在经济较发达地区的一些城市，公众参与城市规划的意识比较强，在大多数城市，公众抱着“事不关己”“多一事不如少一事”的态度，不愿参与城市规划，甚至连最简单的问卷调查也不愿填写。

（三）公众参与缺乏制度性途径
目前，维护私权的公众参与活动主要通过向城市规划行政主管部门投诉、信访等途径进行。

涉及公共利益问题的城市规划公众参与，主要通过城市规划委员会制度、规划公示制度等途径开展。

城市规划公众参与监督机制不完善，还不能适应决策科学化和民主化的要求。

（四）城市规划信息的公开程度不高
虽然各地普遍对城市规划的信息进行了公开，但是在公开的时机、内容、程序等方面还存在很多问题，甚至有些关键信息还没有公开，公众知晓规划信息明显滞后。

三、提高公众参与水平的相关建议
一些发达国家如德国、英国、美国、法国等，自上世纪60年代起先后建立起城市规划的公众参与制度，并以立法的形式予以确立和保障。

由于我国国情、经济发展水平、城市发展速度等实际情况决定了不能简单照搬这些国家的公众参与制度，但建立城市规划的公众参与制度必将是努力方向，需要不断将公众参与引向深入，探索实现从“公众参与”到“共同决策”的转变，
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2010-8『城乡建设』
城乡规划Urban and Rural Planning
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提高和深化城市规划的公众参与水平。

（一）建立和完善公众参与城市规划的法律程序
新颁布的城乡规划法对公众参与做了一系列明确的规定，将采取听证会、论证会和其他方式听取公众意见作为规划的必要程序，这是我国公众参与民主形式法制化、程序化的重要进展。

为了保障公众参与的有效性与公正性，以法律、法规、规章等明确规定不同情境下的公众参与程序、方法是非常必要的。

否则，公众参与很难有序进行，甚至产生种种负面问题。

我国的公众参与在实践上仍有很多欠缺，突出表现在规划方案和建设项目在方案最终阶段或批准后才进行公示，公众意见难以体现，实际意义不大。

公众参与实现有法可循，但缺少机制辅佐，造成公众参与城市规划在操作环节上相对薄弱。

政府要借鉴国外公众参与城市规划的机制程序，在规划方案和建设项目的审批前进行公示，不仅要让有关部门公布该方案的优点、公众可以获得的利益，同时也要说明有可能对公众产生的影响，让公众切身的参与到规划的过程中，增强可操作性。

例如，在规划编制前(尤其是详细规划)的调研阶段，规定需要通过问卷、访谈、座谈、咨询会等方式了解、掌握民意；在规划编制中的公示阶段，需要对地块性质、高度等强制性技术指标进行公示；通过座谈会、咨询会、互联网等方式对需要规划地块涉及的利害关系人(或代表)进行参与规划教育和规划图则的解释说明；采用调查问卷、意见箱、热线、传真、电子邮件等方式，采集公众，尤其是利害关系人对规划的建议和意见；对于公众的建议和意见，要求相关政府部门采用采纳、部分采纳和不采纳3种方式进行分类处理，并对每一条意见进行整理分类研究，对部分公众意见不予采纳的缘由必须通过公开的方式进行解释说明。

为防止随意性，以上公众参与应纳入规划编制的法定必经程序。

（二）建立公众参与城市规划的制度和机制
在公众参与规划制度设计上，尽管城乡规划法对于公众参与制度做了多方位的规定，确立了公众知情权和参与权，但新法对公众参与的某些关键环节和具体程序并没有进行相关说明。

诸如，城乡规划议程应该如何设置？如何实现公众参与中公民享有平等话语权？个人意见是如何被纳入到决策(或被排斥在决策之外)？当规划决策损害了私人权益，个体如何申诉？如何进行听证？最后又由谁来仲裁？如何避免政府在仲裁中既当裁判员又当运动员的问题？
法律层面明确规定公众参与的权力, 是“从上而下”的授权。

真正实现公众参与，还需要公众“由下而上”主动参与城市规划。

因此，需要建立一套制度，详细规定公众参与规划的方式、途径等；明确政府、规划部门、公众对应的责、权、利，避免管理权力过分集中于上级机关，明确划分各部门的权限，调动公众参与城市规划的积极性，并加强监管机制，使之各司其职，权责对等。

规划机构设置上，应提高城市规划委员会中公众代表的比重，增加他们在重大问题上的发言权。

建立公众参与规划管理的中介机构，如社区组织、非政府组织等，使之成为公众参与规划管理的组织者和代表。

城市规划设计的整体运作过程中，除倡导中介性组织的介入及社区团体自发地“由下而上 ”表达不同诉求外，政府还要实施相关政策，促成“自下而上”与“自上而下”相结合的参与机制。

（三）进一步开放城市规划相关信息
只有开放相关信息，才能让公众知晓城市规划动态及进展，这是公众参与城市规划的基础和前提。

公众参与活动首先要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划。

进一步完善规划公示制度与公开查询制度，包括及时公布有关规划的政策、法规、管理程序和编制的各层次城市规划；采取多种形式听取公众的意见，对规划方案和规划政策、决定等进行完善。

增加公众在城市规划建设和管理方面的知情权、参与权和管理权，甚至决策权，增强规划管理的公开性、民主性和开放性。

（四）构建合理的公众参与组织形式
许多西方国家的公众参与主要是以非政府组织的形式实现的。

根据国外公众参与经验及我国国情，笔者认为我国应构建非官方、具有体制保障的公众参与组织，以提高公众参与的范围，实现公共利益最大化的平衡。

其中，最重要的是建立中立的仲裁组织。

听证是利益相关方进行规范博弈和民主协商的过程，但听证并不是化解分歧和矛盾的必要条件。

当经过协商但没能形成一致意见时，就需要仲裁。

在司法不独立的现实政治语境下，地方政府在仲裁中集裁判员和运动员角色于一身，难以主持公道。

在此情况下，应当构建一个规划仲裁协会或仲裁委员会，由它进行最终裁定，以期保证仲裁的公平、公正性。

（五）加强对公众参与城市规划的专业培训
应该成立相应的机构，加强对公众参与规划知识的培训，提高公众参与城市规划的技能和水平。

通过各种培训，让公众认知规划、理解规划、支持规划并最大限度地参与规划。

政府等相关机构应该加强对公众参与城市规划的宣传，使市民真正关心规划。

需要不断加强公众规划的素质教育，积极引导公众参与，提高参与活动质量。

在初期阶段，重点应该突出规划知识的普及和传播，让公众真正了解规划的实质。

当公众对规划有一定认识后，可以尝试扩大公众参与的范围，由公众代表参与规划的编制和决策。

最后逐渐过渡到成熟阶段，要求规划的审批应有对公众意见的处理目录。

逐步实现城市规划从“公众参与”向“共同决策”转变。

（作者单位：上海现代建筑设计（集团）有限公司规划建筑院）
34『城乡建设』2010-8。