我国非常规油气资源开发政策研究

我国非常规油气资源开发政策研究【摘要】我国非常规油气资源非常丰富，全国2000m以浅的煤层气资源量为36.8万亿立方米，页岩气资源量134.42万亿立方米，致密气资源量33万亿立方米，油砂资源量59.7亿吨，油页岩7199.37亿吨。

为加快对这些资源的开发利用，国家从技术理论促进、安全与环保、市场准入和矿权管理、财税优惠、对外合作等方面出台了一系列政策。

但是这些开发政策仍存在着诸多的问题：缺乏专门性的鼓励政策，不利于非常规油气资源开发的技术创新；对探矿权和采矿权转让采取条件限制和审批管理，限制了矿权交易的市场化；相关的补贴政策，力度依然不够，针对性不强，并且明显滞后；法律层面上，尚未形成有效的法律支撑体系。

为推动我国非常规油气资源的开发，建议完善理论技术创新体系；规范矿权管理和市场准入；建立和完善环境监督管理体系；加大财税政策支持力度；深化天然气定价机制的改革；加强国际合作。

【关键词】非常规油气资源；中国；开发政策；矿权管理；财税政策非常规油气资源主要包括页岩气、煤层气、油砂、致密气、天然气水合物、特稠油、油页岩等。

当前，非常规油气资源作为最现实的接替能源，在世界能源结构中扮演着日益重要的角色。

在我国，随着工业化进程的加快，能源消费需求快速增长，能源供应安全及能源环境与可持续发展等问题日益突出。

为缓解能源供需矛盾，保障我国经济发展和国家能源供应安全，我国要大力开展非常规油气资源的开发利用。

1.我国非常规油气资源开发现状我国非常规油气资源十分丰富，开发条件也日渐成熟，对其勘探开发工作正在逐步展开。

煤层气开发快速推进。

我国煤层气资源丰富，继俄罗斯和加拿大之后居世界第3位。

2009年全国油气资源评价结果显示，我国45个聚煤盆地埋深2000m以内煤层气地质资源量为36.8×1012m3，其中1500m以内煤层气可采资源量为10.9×1012m3[1]。

我国煤层气产量也在逐年上升。

据统计，2010年，我国井下抽采量达到了75×108m3，利用量23×108m3，分别比2005年增长226%与283%。

煤层气地面开发产量也达到了15×108m3，实现商品量12×108m3。

页岩气尚处于资源评价和试采阶段。

据统计，全国页岩气地质资源潜力为134.42×1012m3（不含青藏区），可采资源量约为25.08×1012m3[2]。

我国页岩气资源虽然比较丰富，但页岩气产业仍处于研究探索阶段，尚无页岩气产量。

截至2011年底，我国国内石油企业对15口页岩气直井进行压裂试气，其中有9口开采出页岩气，初步掌握页岩气直井压裂技术，证实了中国具有广阔的页岩气开发前景。

致密气初步实现规模开发。

截止2011年年底，我国致密气累计探明地质储量为33×1012m3，已占全国天然气总探明地质储量的40%；可采储量18×1012m3，约占全国天然气可采储量的1/3。

关键技术的突破极大地促进致密砂岩气的快速发展。

目前，致密砂岩油气的开采广泛采用了水平井压裂等技术，这极大提高致密气开采效率。

2011年致密气产量达256×108m3，约占全国天然气总产量的1/4，成为我国天然气勘探开发中重要的领域。

油砂开发处于普查和开采试验阶段。

我国具有比较丰富的油砂资源，油砂资源量为59.7×108t，可采资源量超过30×108t，重点分布在准噶尔、柴达木、松辽、鄂尔多斯、塔里木、四川等大盆地中，但仍呈现出分布广、层位较多、厚度较小、含油率不高的特点[3]。

目前，我国油砂正处于规模化开发的前期试验阶段。

油页岩开发处于复苏和快速发展阶段。

我国油页岩资源主要分布在松辽盆地、鄂尔多斯盆地、准葛尔盆地等[4]，按已探明的油页岩资源统计，全国油页岩资源储量为7199.37×108t，技术可采资源储量约为2400×108t。

近几年，油页岩的开发发展迅速，2008年，我国页岩油年产量约40×104t，2011年，我国页岩油年产量就已增加到55×104t。

2.非常规油气资源开发政策及存在的问题正如其他矿产资源一样，我国非常规油气资源开发政策也分为四级规范，但是现今还没有专门性的系统政策针对非常规油气资源开发。

具有普遍意义矿产资源方面的法律法规在非常规油气资源开发政策中处于基础地位，部门规章及规范性文件、地方性规章和文件构成了非常规资源开发政策的主体。

下面将分别从技术理论促进、市场准入和矿权管理、油气定价机制、财税优惠等方面阐述我国非常规油气资源开发的政策。

2.1 技术理论促进政策在非常规油气资源开发技术理论研究投入方面，目前国家并没有专门性的鼓励政策和投资，主要还是通过国家自然科学基金立项，鼓励企业、研究机构和相关院校合作研究，以及金融财税方面对企业研究开发的鼓励政策。

2.2 资源管理政策在资源管理方面，根据《矿产资源法》制定的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源开发实施统一管理、统一规划，对包括非常规油气在内的资源勘探开发实行许可证制度，并实施监督监管和保护。

我国非常规油气资源的开采需要由国土资源部及省级国土资源主管部门审批登记颁发勘查许可证和采矿许可证。

其中，包括煤层气在内的非常规天然气开采须由国土资源部颁发勘查许可证和采矿许可证[5]，油页岩超过500万元投资的勘查项目须由国土资源部颁发勘查许可证和采矿许可证，其他授权省级人民政府国土资源主管部门颁发许可证。

2.3 安全和环保政策根据环境保护总局相关政策，对年产100万吨及以上新油田项目、年产20亿立方米及以上新气田开发项目、跨省干线输油或输气管网等建设项目都需要经过环境影响评价；此外，在海洋倾废管理方面，严格要求海上油气勘探开采过程中的环境保护。

这些政策对刚起步的非常规油气资源开发形成明显的环境约束，但另一方面，国家环境保护总局授予地方城市政府在辖区限期禁用高污染燃料和限期改用清洁能源的权限，这也有利于天然气产业发展，能间接促进煤层气和页岩气产业化发展。

2.4 财税优惠政策为促进非常规油气资源开发，国家还实行了一定的税收优惠政策，包括所得税、进口物资、资源税等优惠政策。

在所得税方面，由于非常规油气资源的勘探开发符合我国产业结构调整方向，而且其作业区域主要分布在西部，也符合西部大开发政策规定，因此非常规油气资源开发企业通常能享受到所得税减免优惠。

资源税优惠方面，根据西部地区原油和天然气资源税政策规定，高凝油、稠油以及高含硫天然气，予以减征40%资源税。

此外，为了方便资源税征管，对开采高凝油、稠油、高含硫天然气、三次采油和低丰度油气田的资源税纳税人可以按照政策规定的方法以确定的综合减征率或实际征收率对资源税加以计征。

2.5 油气定价机制油气定价方面，国家对成品油价格实行政府指导价，在定价实施过程中，政府对油页岩、油砂等非常规石油价格一视同仁，而非常规石油勘探开发成本高、技术难度大，这导致一些石油企业对非常规石油的勘探开发积极性不高，不利于油页岩、油砂资源的开发利用。

我国对天然气出厂价也统一实行政府指导价，一档天然气、二档天然气、西气东输管道气价格都相对独立，而且随着我国进口管输天然和lng不断增长，各种气源的天然气价格差异很大。

而非常规天然气勘探开采成本相较而言更高，其出厂价格形成机制很大程度上受到常规天然气的影响，如果价格偏低，势必降低煤层气、页岩气等开发。

2.6 对外合作政策对外合作方面，《外商投资产业指导目录（2007年修订）》将油页岩、油砂、重油等非常规石油资源以及可燃冰勘探和开发纳入鼓励外商投资的产业目录中，但只限于合作。

此外，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》这两部条例在2011年11月经过修改，废除了矿区使用费，确立了资源税，解决了税费重叠问题，这对加强资源勘探开发国际合作具有很大的积极效应。

2.7 我国非常规油气资源开发政策存在的问题在国家相关政策的鼓励下，我国非常规油气资源进入了快速发展时期，但是作为新兴的能源产业，非常规天然气的发展还面临着很多制约因素，开发政策方面也存在着以下诸多的问题：非常规油气资源开发技术理论研究方面，国家并没有专门性的鼓励政策和投资，这不利于非常规油气资源开发的技术创新；资源管理方面，对探矿权和采矿权转让采取条件限制和审批管理，限制了矿权交易的市场化，提高了尚处于起步阶段的非常规油气资源开发市场的准入门槛，难以适应现今非常规油气资源开发市场化快速发展的要求；相关的补贴政策，力度依然不够，效果有限、针对性不强，并且明显滞后；法律层面上，尚未形成有效的法律支撑体系，相关的环境保护立法并不完善等。

3.政策建议非常规油气资源开发作为新兴的产业，发展尚未成熟，为了进一步推动该产业健康快速的发展，亟需创造良好的发展环境和制定合理的政策，从而为中国能源安全和环境保护做出更大的贡献。

3.1 完善理论技术创新体系国家应出台政策不断完善国家重大科技计划，通过政府研究机构和国家自然科学基金项目，为非常规油气资源开发理论和技术突破提供国家专项和科技攻关的资金和人才的投入。

除此之外，国家还应制定财政、税收和金融支持等政策，支持包括企业、研究机构、大学在内的多元化研究主体积极参与和加大科技投入。

最终形成以鼓励政策为手段、以国内各大石油公司为主体多种所有制企业积极投入、以资源开发和环境保护的技术要求为导向，形成产学研协同合作的理论技术创新体系。

3.2 规范矿权管理和市场准入国家应出台矿权分置细则，并安排相关部门负责审查资源勘查开发方案，加强非常规油气资源勘探开发利用的监督管理；颁布配套的地方性管理政策文件，加强国家有关矿区收回制度的执行力度，尤其是未按规定投入开发或者未完成最低工作量的作业区块，政府部门应依法收回该区块探矿权或采矿权，并重新招标。

国家有必要加快研究制定对非常规油气资源勘探开发资质、市场准入门槛以及退出机制，推进矿权招标的制度化、常态化，从而保障开发主体多元化，发挥市场资源优化配置作用，调动社会资本投资页岩气、油页岩等资源开发的积极性。

3.3 建立和完善环境监督管理体系目前，中国非常规天然气还未进入大规模的开采阶段，尚未出现环境问题和事故，但是鉴于美国页岩气开发对环境造成的一系列的问题，需要引起中国政府高度的重视。

首先，中国应该建立完备的环境监管法律体系，法律范围应该涉及到空气排放、废水排放、土壤污染、地质破坏以及噪声污染等多个方面。

另外，还需要对非常规天然气开发生产的各个环节的环境保护和操作安全方面进行全方位的监管，防止发生环境污染和安全事故，从而更好的推动中国非常规天然气产业健康稳定的发展。