《上海市建设工程监理管理办法》解读
一、制定办法的必要性
工程监理是建设工程管理中的重要组成部分，工程监理对于控制工程建设的质量、进度、安全、投资等方面发挥积极作用。工程监理水平的高低与工程质量紧密相关，加强建设工程监理管理是提高建设工程质量安全的重要保证。1997年，上海颁布《上海市建筑市场管理条例》，确定了应当监理的工程范围，并对监理企业职责作了原则性的规定。1999年，市政府出台了《上海市建设工程监理管理暂行办法》（70号令）（以下简称《暂行办法》），从监理市场准入、监理行为规范等方面对监理工作做了比较全面的规定。《暂行办法》实施至今已有11年，对本市建设工程质量安全的提高起到了重要作用，保证了世博会场馆等重大工程建设的顺利完成。同时，建设工程监理行业规模和集中度不断增加，管理水平不断提高。近年来，全市监理行业年均签订监理合同额为40亿元，监理企业已发展为252家，监理从业人员保持在32000人左右，其中有4600多人取得了国家注册监理工程师资格，形成了总监理工程师、专业监理工程师、监理员（包括安全监理员）三个层次的人才队伍。
尽管本市监理工作取得了一定进展，但还存在一些问题和不足，建设工程监理行业的现状与工程建设的管理要求、质量控制目
标和社会评价相比存在着不小的差距，特别是莲花河畔倒楼事件应该引起我们深刻的思考，本市建设工程质量应该进一步提高，各项管理工作也要进一步完善和加强。目前，本市建设工程监理主要存在如下问题。
（一）监理定位不清晰
建设工程监理制的建立是为了适应工程建设的行业分工和专业化发展的需要，监理单位作为职业化的社会中介咨询服务机构受建设单位的委托，代表建设单位对施工单位履行工程施工承发包合同进行专业化监督管理。随着我国建设市场的发展，监理在建设工程质量监理方面发挥了重要的作用，在施工安全生产监理方面也起到了积极作用，监理企业逐步成为政府管理部门工程质量安全监督的延伸，承担了工程质量安全监督的职责。这种现象从建设工程监理的法律关系角度看，具有一定的模糊性，即监理是代表建设单位实施专业化的委托性、咨询性服务的机构，还是作为独立的第三方对工程质量安全实施监督的机构。
（二）监理责任不明确
根据建设工程监理相关的法律、法规规定，在建设工程监理各方的法律关系中，建设单位是委托方，监理单位是受托方，监理单位受建设单位委托对工程实施监理。在现行的这种操作模式中，监理的职责规定有些模糊，特别是监理在建设工程建设过程中应担负
的相关责任需要进一步明确。社会上有一种倾向认为聘请了监理以后，工程项目就不应该再有质量和安全问题，导致出了质量安全事故，首先承担责任的不是施工方、不是建设单位，而是监理方。在工程建设过程中，监理到底应当承担怎样的责任，应进一步理顺相关法律关系，正确界定监理职责。
（三）监理收费不规范
目前，本市监理市场存在一定程度的无序竞争和过度压价现象。虽然监理费收取有明确的规定，但是在实际操作中，个别地方监理费一再被打折，致使监理人员工资普通偏低，企业留不住高素质综合型的监理人才。2006年以来，本市建设监理行业的营业收入一直徘徊在10万元·人/年的左右，产值远低于勘察、设计及其他建设工程咨询行业，较低的经济效益导致难以吸引专业人才加入建设监理行业。
（四）监理人员数量和素质亟待提升
本市监理人员建设，主要存在两方面问题：一方面监理工程师人员数量上与工程建设规模不相适应，特别是注册监理工程师数量相对更为紧缺，注册监理工程师一人管理多个项目，担任多个项目总监的现象较为普遍，很难充分行使工程总监职责，难以发挥应有的作用。另一方面由于工资待遇低，相对于建设工程其他相关行
业，监理从业人员的素质低，专业知识差，客观上制约着监理行业的进一步发展。
二、起草过程
2010年1月，市建设交通委成立了建设工程监理管理办法起草小组，成员包括市建管办、市市场管理总站、市安质监总站、市建设工程监理行业协会以及有关专家。小组成立以后，一是广泛收集资料，对国内现有的法律法规以及外省市已经制定的规范性文件进行了收集、分析和研究；二是对本市监理行业的现状进行了调研，广泛听取建设工程监理企业的意见；三是了解城乡建设部、交通运输部、水利部等国家有关部委关于工程监理方面的下一步工作设想，供起草时参考。
在送审稿形成初稿后，起草小组先后征求了市发改委、市财政局、市质量技术监督局、市水务局、市交通港口局等相关部门的意见。在反馈意见的基础上，起草小组多次进行了修改完善。在上述工作的基础上形成了《办法》（送审稿）。
三、几个需要说明的问题
（一）关于管理部门
明确了市建设交通委作为主管单位，同时委托上海市建筑业管理办公室（以下简称“市建管办”）负责本市建设工程监理活动的具体监管工作。这样规定，一是考虑到《上海市建筑业市场管理条例》、《上海市建设工程材料管理条例》两部地方法规都对市建管办的职责予以授权。根据授权，多年来市建管办承担了本市建设工程质量管理、施工安全管理、建筑材料使用管理、行政处罚等具体工作。办法委托市建管办，有地方法规依据和实践操作基础。同时，建设工程监理工作涉及民防、港口、水务等多个行业，需要本市人防、港口、水务等有相关管理部门协同实施，办法对此做了相应规定。
（二）关于监理企业资质
关于监理企业资质，建设部、水利部、交通部等国家有关部委在相关行业，都设定了监理资质。由于监理资质设定的法律法规依据不同，申报条件和等级分类等方面差异较大，不宜做统一规定。办法关于监理企业资质的规定，遵从现行规定，建设、交通、水利、信息、铁道、人防等行业的资质审批，按照国家规定执行。
（三）关于监理从业人员
办法把监理从业人员分为国家注册人员和其他监理从业人员两类。对于国家注册人员的管理，遵从国家有关规定；对于其他监理从业人员的管理，办法做了创设性规定：本市其他监理从业人员，
应当经过监理业务培训，合格后方能从事监理工作。这样规定，主要是基于如下考虑：一是本市建设工程开工量较大，获得国家注册资格的人员相对较少。如，2009 年本市在建工地5900余个，建安总量约4062亿元，建筑面积约1.24亿平方米，而全市注册人员只有4600余名中，其中有相当一部分注册人员主要从事事务管理、学术研究，或者从事勘察设计等其他相关工作，不在监理一线工作，导致监理注册人员严重不足。为了满足正常的监理需要，需要予以适当补充。二是监理岗位技术性较强，从事该项工作需要具有必要的业务知识和专业技能，经过专业培训合格后方可上岗位，具有一定的必要性。
（四）关于监理招投标
办法对监理招投标做了创新性规定。《中华人民共和国招投标法》对建设工程的勘察、设计、监理、施工招投标等四项内容有相应规定，其中，勘察、设计有《工程建设项目勘察设计招投标办法》（8部委局2号令）、施工有《工程建设项目施工招投标办法》（7部委局30号令）等部门规章对招投标法的规定进行了细化，但监理缺少相关招投标法规的实施依据，现有监理招标体系只是参照施工招投标进行操作。为了规范本市建设工程监理招投标活动，办法结合其他部委关于招投标的要求，对监理招投标做了规定：明确了监理招标的条件、投标文件的主要内容，即以监理大纲、监理人员资格、设施设备、企业业绩、社会信誉、诚信以及服
务承诺为招评标内容；提倡使用监理招标示范文本等。在评标时，为了防止恶意压价竞争现象的发生，办法规定监理费用不作评标内容，特别考虑到总监在监理实施中的重要作用，规定在重点工程中要求总监答辩，从而使业主能更好地了解总监的实际情况。
(五）关于总监承接项目数
关于总监承接项目数，《建设工程监理规范》（GB50319-2000）规定：一名总监理工程师只宜担任一项委托监理合同的项目总监理工程师工作，当需要同时担任多项委托监理合同的项目总监理工程师工作时，须经建设单位同意，且最多不得超过三项。鉴于本市建设工程质量安全现状，为了加强监理职责，充分监理作用，市建设交通委出台了《关于加强本市建设工程监理管理的若干规定》（沪建交〔2010〕623号），规定一名注册监理工程师只能担任一项单体面积超过2万平方米或工程建安造价超过2亿元或市级重大工程的项目总监理工程师，其他建设工程经建设单位同意，项目总监理工程师可兼任不超过两个项目，但兼任项目中必须设置项目总监理工程师代表。该规定与监理规范的相关规定不一致，但严于监理规范的规定，考虑到若干规定出台不久，为确保政策的延续性，拟采用若干规定中对总监承接项目的限制。
（六）关于监理机构
根据监理规范的规定，监理单位接受监理委托后应派驻现场人员组成相关机构，负责在施工现场履行委托监理合同。项目监理机构的组织形式和规模，应根据监理合同规定的服务内容、服务期限、工程类别、规模、技术复杂程度、工程环境等因素确定。监理机构的监理人员应专业配套、数量满足工程项目监理工作的需要。办法借鉴了上述规定，明确了监理机构、监理岗位、监理企业、总监在监理实施中的职责与权利，规范了建设单位、施工单位的行为。办法把监理岗位设定为总监、总监代表、专业监理、监理员等，其中总监必须是注册监理工程师，总监代表和专业监理可以是专业监理工程师。另外，办法明确区分了监理企业、总监在监理实施中的职责与权利，有利于充分发挥总监在施工现场应有的作用。
（七）关于总监理工程师负责制
总监负责制是办法规定的加强现场监理控制管理的主要制度。办法第二十五条做了规定，主要有三方面内容：一是明确总监理工程师的职责，即具体行使监理合同委托的权限，并对监理工作全面负责；二授予总监理工程师委托权，总监理工程师离开建设工程施工现场时，应当指定一个现场代表代行职权；三是授予总监理工程师的指令发布权，并规定建设单位应当通过总监理工程师或者其指定的现场代表书面发布，承接建设工程项目的单位应当在合理的期限内给予答复；四是明确了总监理工程师的主要工作内容：监理规划、监理实施细则、项目开工（复工）报审表、项目暂停令、工程
竣工报验单、竣工结算审核文件、监理质量评估报告等文件必须经总监理工程师签字并加盖执业印章。
（八）关于现场控制制度
监理制度的主要作用之一就是保证建设工程的质量安全，而施工现场是监理机构发挥作用的主要工作场所。为了充分发挥施工现场的监理作用，办法第二十七条专门做了规定，除了重申项目监理机构应当加强施工现场巡查外，明确赋予项目监理机构在施工现场的五项权利，即：按规定签署监理指令权、对施工组织设计中的安全技术措施及危险性较大的分部分项专项施工方案的审查权、对危险性较大的分部分项工程的现场监理权、对进场的工程材料（构配件和设备）的核验权、见证取样权、监理平行检验权、对隐蔽工程和分部分项验收权。办法明确赋予项目监理机构上述权利，有利于施工现场各方的配合，有利于现场监理工作的开展。当然，上述权利也是义务，项目监理机构和相关监理人员应该予以履行。
（九）关于定期报告制度
为了加强监管机构与施工现场的联系，便于监管机构及时、全面掌握施工现场的情况，及时应对施工过程中可能出现的质量安全问题，办法第三十三条设定了监理定期报告制度。主要内容：一是明确了报告的实施主体为项目监理机构，由工程项目的总监理工程师向管理部门提交；二是明确了报告期间，即从建设项目报监开
始，一直到竣工验收结束为止；三是规定了报告内容，主要包括项目监理的组织机构、项目建设的费用支付、施工进度、工程质量、安全生产、各参建单位市场行为和法律法规执行等情况；四是规定了报告时间和方式，在每月10日通过建筑建材业管理信息系统上报管理部门。
（十）关于监理费用
关于监理费用，办法主要涉及两方面内容，一是针对监理费用的支付、收取不规范的现象，办法明确规定监理费用应依规收取，即在《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格【2007】670号文规定的基础上，按《关于进一步规范本市建筑市场，加强建设工程质量安全管理的若干意见》（沪府发［２０１１］１号）的精神上浮20%收取；二是明确了监理平行检验费用的出处。关于监理平行检验费用的出处，国家没有统一规定：水利部在水利监理规范中明确该费用由委托方支付；交通部没有明确说明；建设部与国家发改委联合发布的（发改价格【2007】670号文也没有明确规定。我们认为，为了确保监理平行检验的质量，该费用应予以充分保证，办法规定该费用由建设单位在概算中单列，并另行支出。同时针对上述费用，办法也规定了费用在中标后，合同备案前缴入银行专用账户，专款专用。
（十一）关于监督管理
对于监理企业和监理行为的监督管理，办法设计了动态资质、费用审核、接报处理、诚信管理等制度。动态资质，主要是明确本市实施监理企业资质动态检查制度。对资质条件发生变动后，不符合相应资质条件的监理企业，建设行政管理部门应当责令其限期改正，改正期间该企业不得承接新的建设工程监理业务。费用审核，主要明确在监理合同备案时，管理部门应审核监理费用。竣工验收备案时，审核建设单位相关监理费用的银行支付凭证及监理单位发票。接报处理制度，要求对监理企业的报告要予以及时处理，是对于本市建设工程质监部门提出的要求。诚信管理，即按照相关项目内容和量化指标，对企业、注册监理工程师和其他监理从业人员的市场行为进行的记录和评价。