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目前我国政府危机管理存在的问题及对策（哲学与公共管理学院行政管理殷艺琳）目前，我国政府危机管理存在官员、民众危机意识和应对能力薄弱，危机管理机制不健全，信息公开机制缺乏，危机管理人才结构不合理等问题，本文针对这些问题提出了相应的危机管理对策。
一、目前我国政府危机管理存在的问题（一）官员、民众危机意识淡薄，应对危机能力薄弱作为我国政府危机管理的主体，不论是政府官员还是社会民众都普遍缺乏危机意识，且特别缺乏强烈的防范危机的意识。
由于人们的心理承受能力相对较差，危机一旦来临便陷入恐慌之中，给对于危机的处理带来极大困难。
比如如今年3月的“谣盐”事件，民众捕风捉影的恐慌以及官员缓慢的辟谣无疑在提醒世人，官员、民众危机意识淡薄，应对危机能力薄弱。
首先，我国政府危机管理的理念还只是将应对危机事件视为常态管理的一种方式，而不是作为一种特殊而独立的管理方式。
在进行危机决策时，对危机事件的紧急程度和危害性认识不足，低估了危机事件对社会所产生的负面影响。
一旦突发危机事件，自然应对不力。
其次，我国民众的危机意识和灾难应对能力都不容乐观，主要表现在：面对危机缺乏冷静的心理反应，往往出现焦虑、恐慌等不良情绪；轻信并参与传播流言和谣言；盲目采取一些非理性行为。
危机发生后的一个直接结果就是出现社会恐慌，此时人们往往表现出一些不合作和不合理的行为。
例如在火灾、洪水、地震发生时，有些人只考虑自己的安全和便利，而忽视了与他人的合作，结果是出现混乱和无序，达不到预期的逃离目的。
（二）政府危机管理的运行机制尚不健全我国政府在危机管理体制上采用的是分部门、分灾种的分隔管理方式，当遇到需要多个部门共同应对的“综合性”危机时，将产生很高的协调成本，并严重影响反应速度。
比如，“甲流”期间暴露出政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障等等，都使我们看到我国危机管理机制的不健全。
论我国政府危机管理存在的问题及对策论我国政府危机管理存在的问题及对策摘要21世纪是一个急剧变革和迅猛开展的时代，近年来，大量公共危机事件的发生在不同范围内和一定程度上破坏了原有社会的正常秩序，影响了人们的身体健康与正常生活，同时也对政府的危机管理能力提出了挑战。
政府在公共危机管理中如何定位自己的角色至关重要，危机管理在我国才刚刚起步，还存在很多不完善的地方，因此我们需要找到解决的对策，从而不断提高政府的危机管理能力，最大限度地降低危机给社会造成的危害，对危机状态下的社会进行有序地管理，这无疑也成为政府公共管理活动中的一个重要内容关键词政府危机管理问题对策中图分类号：D630 文献标志码：A一、政府危机管理概述所谓政府危机管理，顾名思义就是以政府为核心的组织对没有预料到的、且对公共平安和公共利益形成重大威胁的事件的管理。
根据这些事件发生的过程、性质和机理，可将其划分为四大类：一是自然灾害，主要是指水旱、气象、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等；二是事故灾难，主要是指重大交通事故、各类重大平安事故、重大环境污染和生态破坏事故等；三是公共卫生事件，主要是指突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其它严重影响公众健康的事件；四是社会平安事件，主要是指重大刑事案件、经济平安事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。
这些危机事件都具有突发性、破坏性、紧迫性、不确定性和信息的不对称性的特点。
现阶段我国社会进入了急剧转型的关键时期。
社会转型是社会进行破旧立新、分化整合的时期，同时也是社会问题和社会危机的多发时期。
尤其是改革开放后，随着经济体制的变革，社会结构的变动，利益格局的调整以及思想观念的变化，使得公共危机的速度、规模、频率、影响程度急剧升级和扩大。
二、我国政府危机管理中存在的问题我国政府危机管理缺乏完备的法律保障体系。
在立法方面，我国缺乏一些跟政府危机管理相关的法律法规，导致了我国采取的大局部紧急对抗措施一般都无法律依据。
浅谈政府危机管理的能力建设全面提升我国的危机管理能力，创新与改革的必然路径将是以理念转型为先导，以能力建设为目标。
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一、我国危机管理面临全方位的理念转型(一)从“救火”式应对，转型为全过程的危机管理传统上，人们把危机管理的重点放在危机后的处理，是“救火”式的应对，是“应急式”的危机管理。
从20世纪80年代之后，人们普遍认识到：危机的发生和发展有其生命的周期，危机管理也是一个系统的过程和循环。
这将传统的“救火”式应急管理，提升为全过程的危机管理。
全过程的危机管理包括四个基本的阶段。
一是疏缓。
包括消除或者减少灾难出现的机会或者影响的一切活动。
其基本出发点在于，一个社会即使不能预防灾难，也可以通过各种努力减少灾难的损失。
二是准备。
指做出计划，以确定在危机出现的时候如何有效的应对危机。
它包括危机管理规划、危机训练、危机管理资源准备和储备等。
三是回应。
指危机出现以后，政府向危机的受害者通过危机援助，通过各种反危机的措施，控制和降低危机的损害;四是恢复。
指通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。
危机管理的全过程管理，是将四个基本阶段视为相互联系和不断循环的周期，做好全程的管理。
(二)从单一危机处理，转型为全危机的标准化管理全危机的标准化管理核心在于针对各种危机开发标准化的通用应对方案，以求利用有限的资源在最短的时限内达到最佳的效果。
这包括了制定统一的战略、统一的政策、统一的危机管理计划、统一的组织安排、统一的资源支持系统等等。
(三)从部门的危机管理，转型为整合的危机管理危机管理是政府的职责，各级政府和各危机部门在应急管理中扮演着十分重要的角色。
全面整合的政府危机管理体系，是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。
第一章公共危机的概念：由突发事件引起，严重威胁与危害社会公共利益和公共安全，并引发社会混乱和公众恐慌，需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。
是一种比危机更为特殊的危机状态。
公共危机管理的概念：政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过检测、预警、预控来防止公共危机发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系与运作过程。
公共危机管理的基本原则：1.效率性原则2.协同性原则3.安全性原则4.依法对应原则5.科学性原则6.适度性原则基本理论：风险社会理论、社会冲突理论、群体心理狂热理论、转型期社会过渡理论三个最基本的直观假设：1.危机是人为的，往往由事件或人物所导引；2.通过适当的危机管理，危机的影响是可以降低的；3.危机管理是一种系统的管理。
危机管理的阶段，有PPRR四阶段理论：预防、准备、反应、恢复。
4R模型：缩减、预备、反应、恢复。
四阶段理论模型：征兆期、发作期、延续期、痊愈期五阶段理论模型：信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复、学习三阶段理论模型：危机前、危机中、危机后第二章公共危机管理体制的含义：广义：指包括政府部门、非政府部门、企业甚至公民个人在内的各类主体在公共危机应对和处理中所形成的关系模式。
狭义：指国家和政府机关在进行公共危机管理中所采用或形成的关于机构设置、权责划分及运行机制等各种制度的总和。
政府公共危机管理体制：指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的危机管理组织结构和行政职能。
公共危机管理体制的内容：1.组织结构：是公共危机管理体制的基础和载体2.职责分工：体现着政府进行危机管理活动的基本方向和主要作用3.运行机制：决定着危机管理的效率和效果公共危机管理体制建设的原则：1.以人为本、以防为主；2.权责明确、依法行政；3.指挥统一、运转协调；4.资源整合、信息共享。
政府公共危机应急管理的问题及对策作者：熊露来源：《法制与社会》2016年第11期摘要近年，随着我国公共危机事件出现的愈加频繁，愈趋复杂，政府部门面临着更加严峻的挑战。
因此，构建应对公共危机事件应急管理，是当今政府必须完成的重要工作任务之一。
该文基于天津危险化学品爆炸事件的分析，探讨我国政府公共危机应急管理存在的问题，并尝试提出相应的完善对策。
关键词公共危机应急管理天津危化品爆炸事件中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-150-02随着我国人口规模的扩增，生活水平的提升，人们在进行社会生产和追求精神文化的同时，也面临着各种公共危机事件的突袭。
最突出的五种公共危机种类包括社会安全、食品质量、高强度传染病、生态灾害以及事故灾难，且基本都危及到公众生命和制约着社会发展。
2015年8月12日，天津瑞海公司所属的危险化学品仓库发生火灾，在消防员灭火过程中，现场相继发生两次爆炸。
截至2016年2月5日，天津危化品爆炸事故调查报告出炉，该事件造成165人遇难（其中公安消防人员110人），已经核定的直接经济损失高达70亿元。
该事件形成的严重后果不仅是伤害了伤亡者的家庭，更是损害了政府的公信力。
公共危机应急管理不仅作为一种社会管理，也是一种政府管理，它在一定程度上衡量着政府管理水平的高低。
对公共危机具有预防、控制和重建功能的公共危机应急管理本应作为一种行之有效的政府管理方式而运行，但在该事件中，反应出的不是我国政府危机应急管理强大的应对力，而是折射出了政府危机应急管理存在的各种问题。
这些问题的存在，不仅使得危机没有事前进行预防，危机爆发后难以在短期内得到有效处置，甚至造成危害的进一步扩大。
在为促进政府管理水平的提高、有效的预防和应对各类公共危机事件对人类的危害以及确保社会的和谐发展等各方面的利益来看，对公共危机应急管理进行相关研究是具有十分重要的深远意义。
该文基于天津危险化学品爆炸事件的分析，探讨我国政府公共危机应急管理中存在的问题，并且尝试提出一些相应的解决策略。
应急准备：灾后反思政府应急管理面临的挑战与对策虽然早在２００６年４月，国务院办公厅就设置了国务院应急管理办公室，负责组织编制国家突发公共事件总体应急预案和审核专项应急预案，协调指导应急预案体系和应急体制、机制、法制建设，指导各省（区、市）人民政府、国务院有关部门应急体系、应急信息平台建设等工作。
协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。
２００７年１１月１日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》也规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
”“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。
”“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。
”但是，５．１２汶川特大地震以后，我们仍然和以往的救灾应急一样，临时成立抗震救灾指挥部，所有一切资源都有总指挥部调动。
在这次地震中只有四川阿巴自治州应急办公室主任有一个汇报的连线声音，其他各级应急管理办公室都没有任何声音出现。
国务院总理亲自组织指挥救灾的模式在整合资源、统一调配方面确实有很大优势。
但是，随着改革开放和社会转型的进一步深化，我国的各种突发事件会越来越多，如果一直没有或者发挥不了应急管理专门实体机构的作用，每一次突发公共危机都由总理亲力亲为指挥，势必会影响政府正常的管理工作。
更为严重的是，各级政府的应急管理办公室在应急管理中的权威性也将逐渐减弱。
５．１２汶川特大地震的抗震救灾再一次证明，应急管理不是灾后救助几天的事，而是平时的积累和准备，灾后几个月、几年、甚至几十年的连续不断的恢复重建，考临时指挥系统是解决不了根本问题的。
所以，如何逐步塑造应急管理政府专门机构在应急管理中的权威性势在必行。
我国政府应急管理现状及对策［提要］政府应急管理作为应急管理体系的核心，是解决危机事件的关键所在，也是在新时期“以人为本”理念的体现。
本文从政府应急管理在体系、技术与社会团体及国际合作等方面对我国政府应急管理现状进行归纳总结，并提出相应的解决方法。
关键词：政府应急管理；机制建设；社会团体力量；国际合作一、政府应急管理概念界定（一）概念界定。
从灾害深重的20世纪跨入21世纪，应对公共危机成为世界各国政府共同面对的重大课题。
在重大的突发事件面前，每个人都有责任去降低损失，包括公民、政府及其他社会团体。
政府作为国家的管理者，在应对突发的公共危机事件中义不容辞，也是最有能力解决问题的一支力量。
政府应急管理是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程。
主要的任务就是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。
应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是政府的一种特殊的管理形态，更是在现在突发性事件下对政府能力的极大考验。
（二）意义分析。
我国正处于社会主义转型时期，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，相伴随的体制改革引发的矛盾必不可少，如何处理好各种矛盾，以及可能面对的突发性事件，是对政府能力的严峻考验。
从国际上来看，恐怖袭击、资源的争夺、跨国性的重大疫情的传播等不时出现。
在国内、国际的双重背景下，加强政府应急管理无疑具有重要意义。
从国内来看，加强政府应急管理，健全政府应急管理体系不仅是全面履行政府职能、依法行政的必然要求；也是应对未来各种挑战、维护社会稳定和推进科学发展观的必然要求。
从国际上来看，加强政府应急管理，健全政府应急管理体系，对于跨国性的重大疫情及时解决以及我国应急体制的建立具有重要的作用。
二、政府应急管理现状由于我国政府应急管理起步较晚加之在某些方面技术水平不足，我国的政府应急管理体系不尽完善。
下面从政府应急管理体系、技术、社会团体力量、国际合作四个层面加以分析。
危机应对机制现况及完善之策一、危机管理概述中外学者对危机的理解和定义有所不同。
危机管理理论研究先驱美国学者赫尔曼于1972年提出，危机就是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，而且作出决策的反应时间非常有限，其发生也出乎决策主体的意料［1］。
考拉·贝尔认为危机一词不仅代表转折点或决定性时刻，但亦可以界定为危机是一段期间，该段期间内，某种关系中的冲突将会升高至足以威胁改变此关系的程度。
［2］。
罗森塔尔等将危机界定为:对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件［3］。
《现代汉语词典》中危机则仅有两个释义:一是“指危险的根由”;二是指“严重困难的关头”［4］。
近年来我国学者提出了一些有代表性的观点，朱德武认为:危机是指事物量变的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生质变和质变已经发生但未稳定的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。
为阻止质变的发生或减少质变所带来的损害，需要在时间紧迫、人财物资源缺乏和信息不充分的情况下立即进行决策和行动［5］。
张成福认为:危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。
［6］薛澜等认为:危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚［7］。
通常理解的危机为:突然发生的对社会秩序造成严重危害并给社会造成重大损失的事件。
危机事件具有突发性、不确定性、危险性、复杂性、危害性、紧迫性、双重性等特点，人们很难完全准确的预测和防范危机的发生，也很难全面地认识和掌握危机爆发的规律。
根据危机发生的范围，可以划分为:国际性、国内性、地区性以及不同组织内部。
根据危机的类型可以划分为突发的国家安全危机、突发的重大社会政治危机、突发的公共经济危机、突发的公共卫生危机、突发的恐怖事件危机、突发的重大自然灾害危机、突发的恶性意外事故危机、社会存在的各种“软性危机”，如人们的“道德危机”、“信仰危机”、“凝聚力危机”等，在现实生活中各种危机之间可以同时存在亦可相互转化。
收稿日期:2006-11-30作者简介:胡杨(1972-),男,河南信阳人,天津大学管理学院博士后,郑州大学公共管理学院教师,研究方向为政治社会学和公共危机管理。
第40卷 第2期郑州大学学报(哲学社会科学版)2007年3月 V o.l 40 N o .2J OU RNAL OF Z HENG Z HOU UN IVERS I TYM ar .2007危机管理的理论困境与范式转换兼论我国政府应急管理制度创新的路径选择胡 杨(天津大学管理学院,天津300072)摘 要:就当前国外危机管理现状而言,危机管理依然存在着管理体制上的集权与分权、危机沟通上的公开与封闭、管理路径上的归纳主义与演绎主义的理论困境和实践难题。
与此同时,政府危机管理也逐渐实现了从应对危机到管理危机、从政府管理到政府与社会共同管理、从民族国家管理到国际合作管理的范式转型。
在这种历史背景下,我国政府应急管理制度必须在管理意识、管理模式和管理重心等方面进行创新,以全面提高我国政府应急管理的能力和水平。
关键词:危机管理;范式转换;理论困境;路径选择中图分类号:C939 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2007)02-0026-05一、国际危机管理的理论困境与实践难题荷兰危机管理专家罗森塔尔(U .R osenthal)认为,危机是指 对一个社会系统的基本价值和行为准则框架产生严重威胁,并在时间压力和高度不确定性情况下,必须对其做出关键决策的事件。
国内危机管理专家薛澜教授等也认为, ∀危机#通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战,有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。
由此看来,危机具有内外两个方面的显著特征,危机的外在特征是指危机是突然发生、具有极大破坏性的意外事件,危机的内在特征是指危机是可能危及社会系统的正常运作,并由此导致社会系统崩溃的紧急事件。
20世纪后半期以来,随着各种危机的破坏性越来越大,各国政府都在积极探索危机管理的基本框架,美国、英国、法国、日本等都先后建立起危机管理体制。
学术界也在总结相关危机管理经验的基础上,对各种危机形成、发展和演化规律进行了深入的研究,建构起危机管理的基本理论体系和管理系统。
如罗森塔尔等人构建的PPRR 危机管理模型,就包括危机预防的准备、反应和恢复系统管理过程[3]。
罗伯特∃希斯根据危机形成和发展的生命周期构建起了4R 危机管理模型,即危机减轻(R educt i on)、预备(R ead i ness)、反应(R esponse)和恢复(R ecovery)等[4](P22)。
然而,现代社会危机的复杂性、紧急性、互动性、不确定性和偶然性等特性,决定了现代社会的危机管理也是一个复杂的系统过程,我们很难指望从过去发生案例的经验研究中,一劳永逸地归纳出具有普遍性的危机管理理论体系。
因此,就当前危机管理理论研究和实践现状而言,危机管理依然面临着以下理论上的困境和实践上的难题:第一,在危机管理体制上,存在着 集权化!和 分权化!的结构性矛盾。
一般说来,危机管理被看做是 一个内在的、集权性的管理情境。
在传统集权的政治体制下,危机的发生往往会直接危及着统治集团的政治合法性。
当危机发生时,高层危机管理者必须及时做出决策性反应,并形成一种 集权化!的危机管理体制,迅速调动全社会的人力、物力和财力来应对危机。
在传统集权的政治体制下, 集权化!是危机管理的体制性保障,危机管理的 集权化!程度决定着危机发生、发展和演化的基本态势。
然而,20世纪以来世界各国政府体制改革实践表明, 集权化!管理模式已经不能适应当代政治民主化的要求, 分权化!是现代政府管理体制改革的基本价值趋向。
席卷全球的 新公共管理运动!坚持 分权化!的价值选择,依靠市场化力量,打造 小政府、大社会!的政府管理模式。
市场化政府、竞争政府、社区政府等新的政府管理理念,逐渐瓦解了传统的 集权化!政府管理体制[5]。
分权化!改革缩小了官僚机构规模和集中化程度,通过弹性的地方行政组织机制的建立,把权力下放到地方和执行机构,增强了地方政府机构的自主性、能动性、灵活性和回应性,提高了公共管理效率。
对政府危机管理而言,分权化!危机管理体制增强了基层政府危机管理的权力和责任,促进和提高了地方政府危机管理的预防、控制和反应能力,对改善传统集权化!的危机管理体制有着重要的意义。
然而,现代社会危机的相互关联性,在危机管理过程中需要危机管理组织横向和纵向间的紧密合作和高度互动,并能在危机发生时迅速形成一个具有集权化!特征的管理体制和决策中心。
而分权化!的政府体制在提高下级公共部门危机反应和处理能力的同时,也容易导致危机管理过程中不同组织部门之间的相互冲突,引发上级和下级之间、地区与地区之间、部门与部门之间在危机管理权责划分、利益分歧和沟通障碍方面的问题。
因此,如何处理分权化!和集权化!管理体制之间的结构性矛盾,依然是当前危机管理中内在的理论矛盾和实践难题之一。
第二,在危机沟通上,存在着危机信息公开与封闭的伦理性冲突。
危机沟通既包括危机管理过程中不同危机管理部门之间的信息沟通,也包括危机管理部门与社会公众之间的危机信息交流。
危机管理依赖于危机信息交换能力和危机管理者依据收集的信息制定有效行动方针的能力。
![4][P99]在危机管理全过程中,在对各种潜在的或实际的危机状况进行科学评估和判断的前提下,危机管理部门及时、准确地公布与危机相关的信息,实现危机管理的公开化、透明化,是政府危机管理的基本职责。
危机信息的公开对提高政府危机管理,增强政府和公众的危机管理意识有重要的意义。
因此,从理论上讲,信息公开、透明是危机管理的基本原则。
然而,现代社会危机具有复杂性、不确定性和不可预测性等新特征,而现有的科学技术条件,还不能实现对未来复杂的危机进行准确和科学的预测和判断。
因此,政府危机管理部门在危机沟通上一直面临着两难选择:一是按照危机沟通的公开原则,危机管理部门选择将危机相关的信息及时公之于众,以提高政府和社会的危机意识和反应能力。
然而,危机信息公开可能导致社会公众的恐慌心理,进而可能导致危机的升级或引发新的危机,增加危机管理的难度。
二是危机管理部门选择发布虚假或者部分虚假危机信息,在危机信息封闭的情况下进行危机处理,以减轻或者缓解社会公众的恐慌心理。
很明显,这种危机管理方式不仅违反了危机沟通的基本原则,而且侵犯了公众的知情权,在不能迅速有效地处理和化解危机的情况下,还极有可能导致公众对危机管理部门的不满而引发新的危机。
危机管理者在危机信息公开与封闭上的伦理性冲突,将导致以下两方面的后果:一是在危机沟通的具体实践中,危机管理部门在危机沟通的程度和方式上往往具有一定的相对性和随机性;二是危机沟通绩效评估方面存在着一定的困难,导致危机管理部门特别是下级危机管理部门,为了逃避危机管理责任而故意隐瞒危机。
因此,就当前危机管理理论和实践而言,危机沟通依然是各个国家危机管理过程中急需解决的理论难题。
第三,危机管理路径上,存在着经验主义与演绎主义的逻辑矛盾。
所谓经验主义危机管理路径,是指运用归纳和类比等经验主义的研究方法,通过对过去各种危机管理实践的经验总结,抽象出危机管理的一般性理论和管理方法,为未来危机管理提供基本的理论依据和管理路径。
这种经验主义的管理路径是20世纪以来各国政府危机管理的基本选择。
然而,经验主义的管理路径也有着先天性!的理论缺陷。
现代危机的多变性、复杂性、不确定性和不可预测性等,在不同的时间、不同的地点、不同的环境下,同一形态、同一类别危机的发生、发展和演化等存在着很大的差异,我们无法保证从已经发生的危机管理个案中得出的理论和方法,能有效地管理未来复杂的危机,危机管理的理论和方法必须保持高度的灵活性。
所谓演绎主义的危机管理路径,是指在对有限!的危机管理实践经验研究基础上,综合运用多种研究方法,建立起具有危机管理相关的概念体系和宏观框架,来管理复杂多变、性质不同的各种危机。
演绎主义的宏观管理路径具有两个基本诉求:一是普适性,现有的危机管理体系能够适用于所有的危机管理对象;二是综合性,政治的、经济的、社会的(主要是社会心理)和文化的等危机管理因素,都可以纳入到危机管理的宏观体系中来[6]。
演绎主义的危机管理路径是20世纪末期才兴起的一种新的危机管理路径。
然而,现代社会危机的复杂性和不确定性,也同样消解着演绎主义管理路径的理论根基。
危机管理是一个非常复杂的系统工程,有效的危机管理路径选择,也往往由具体的危机管理情境来决定,构建一个普适的、综合性的危机管理路径,不仅在理论上存在着矛盾,而且存在着实践上的难题。
因此,经验主义与演绎主义危机管理路径的范式竞争,将可能在未来很长的时间内持续下去。
二、国际危机管理的范式转换现代社会危机越来越呈现出紧急性、复杂性、偶然性和不确定性等一系列新特征,也越来越具有风险社会!的基本特征,危机管理已经成为世界各国政府管理的重要难题。
在风险社会里,各国政府都从构建全面危机管理体制入手,在危机管理意识、危机管理主体结构、危机管理模式等方面进行改革,逐渐实现了危机管理的范式转变:第一,在危机管理意识上,实现了从应对危机!向管理危机!的转换。
20世纪前半期,危机通常被看做是影响社会正常秩序的偶然的外部性!事件,危机管理主要任务是在危机发生时,充分调动社会诸方面的资源来应付危机!,以恢复正常的社会运行秩序。
20世纪后半期,随着越来越频繁的危机发生,危机管理意识也逐渐发生了很大的变化。
危机不再被看做是偶然性的、突发的外部事件,而是嵌于!社会运行系统中的一种正常的、不可避免的事件。
危机管理也不只是政府和社会在危机情境下的一种消极应对!,而是包括危机预防、准备、反应和恢复的系统管理过程等,政府危机管理意识逐渐实现了从应对危机!向管理危机!的转变。
在管理危机!的理念下,危机管理不仅是一个系统的管理过程,而且在不同的危机管理阶段有着不同的管理重心。
在危机准备阶段,全面的危机评估与预测是危机管理的前提,在危机预备阶段,科学的危机决策成为危机管理的核心,在危机反应阶段,良好的危机沟通成为危机管理成败的关键,在危机恢复阶段,成功的危机学习成为危机管理的重要任务。
第二,在危机管理的主体结构上,实现了从单一的政府危机管理到多元化的政府与社会共同管理危机的转变。
无论是在传统还是在现代危机管理体制下,政府部门一直是危机管理的枢纽,在危机管理中发挥组织、协调和统一指挥的重要作用。
在危机状态下,政府如何调动一切相关资源与力量进行危机救治;如何使各级政府、各部门和各种社会力量紧密协作,相互配合,形成整体性力量;如何保证危机信息传递的真实性、及时性;如何对危机管理各个主体的行为形成有效监督和制约,是有效应对危机的基础和保障。
