新预算法对地方政府性债务管理的影响

地方政府性债务管理存在的问题及建议作者：王荣涛来源：《行政事业资产与财务》2017年第03期摘要：国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》颁布实施，对地方政府性债务的管理成绩显著。

但同时，部分地方仍存在落实债务管理责任不力的现象，违法违规举借债务和担保的行为时有发生，一些政府和社会资本合作项目和政府购买服务项目不规范。

本文阐述目前地方政府性债务管理中存在的突出问题，并提出相应的建议，旨在为地方政府性债务管理提供一定的思路。

关键词：政府性债务；管理；问题；建议近年来，国务院颁布一系列文件加强对地方政府性债务的管理，新颁布的《预算法》对地方政府性债务的处理作出新的规定，各省也相继出台了地方政府性债务管理的具体办法，对加强地方政府性债务的管理、防范区域性系统风险具有重大意义。

但是，在实际工作中，仍有部分地方政府在债务管理方面我行我素，未能严格按造国务院43号文件的要求执行。

一、现阶段地方政府在债务管理方面面临的问题（1）政府债务总的规模逐年增大，地方偿还政府债务的能力降低。

近年来，受国家行业转型、淘汰落后产能及治理环境污染等因素的影响，经济整体呈下行趋势，地方财政收入增幅趋缓，但预算支出逐年增加，硬性缺口逐年增大。

地方财力难以承担较大的道路、城建等基础设施建设支出，每年预算安排时因财力不足，一些应该安排而未能安排的硬性支出，不得不靠政府举债来解决，这也是政府债务逐年增加的原因，导致政府性债务总额增加，偿债压力不断加大，债务风险增大。

（2）政府性债务管理未严格按照上级要求落实。

按照新的预算法和国务院加强政府性债务管理的要求，全部政府债务收支均应纳入预算管理，但目前，在地方政府性债务中，除上级财政部门代发的债券资金纳入预算外，其他债务收支尚未纳入预算管理，部分债务资金还存在举借、使用不规范现象。

国务院已明确要求取消地方融资平台替政府融资的职能，但仍有部分融资平台将所融资金提供给政府使用，并且地方政府违规为融资平台的借款提供担保。

2014年10月2日，《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》下发至地方财政部门，这份文件被称为“43号文”。

正是这份“43号文”，在关闭了地方财政有“第二财政”之称的建设资金来源后，城投融资平台纷纷寻求转变。

原来庞大的建设资金来源被切断，变成了更加透明的自发自还，而且地方债自发自也受到限额管理。

伴随着“43号文”的实施，地方自发自还的债券、PPP 模式、债权基金、股权基金、债权投资计划等成为地方政府主要的融资模式。

“现在的自发自还，债券置换、专项债，一下子无法达到以前融资平台与债券的规模，差额还不少。

造成了一个事实上的投资资金紧张，基础设施建设投资不足。

”一位地方财税人士对经济观察报表示。

但是，“43号文”颁布实施仅仅8个月，2015年5月15日一份名为《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》的“40号文”出台。

相较于“43号文”其最主要的调整就是，在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这个核心问题上开出了一条口子，在建项目允许继续银行贷款、国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“40号文”迅速在地方融资路上做出调整，一个很大的压力来自于经济下行，从今年年初开始，CPI持续低位，社会融资总量一度下滑。

也正是由于有了“40号文”，地方融资渠道有了更多迂回前进的余地。

中债资信评级业务部副总经理霍智辉对经济观察报表示，2015年前5个月政府融资平台举债融资规模大幅下降，但5月后政府加大基建投资，相关部门对政府融资平台融资政策进行了一些调整，最主要的就是“40号文”，在建项目允许继续银行贷款，以及国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“不过，政府融资平台公开发债规模仍较去年同期下降30%。

需要明确的是，融资平台新增债务主要为企业债务，而非政府债务。

”霍智辉说。

一位地方财税人士对经济观察报表示，现在地方的资金缺口仍然很大，从银行获得的融资相当大的部分也是用到了与基建相关的投资上，但是由于“43号文”对债务规模做出了限制，这部分债务无法计入地方政府债务。

地方政府隐性债务风险的防控李 岩 路 露（郑州财经学院 河南郑州 450000）摘要：随着2015 年新《预算法》的实施，地方政府债务的形式日益正常化、标准化、透明化。

但由于前期地方政府为了追求发展速度进行违规融资、承诺和担保，导致地方政府存在大量的隐性债务。

地方政府隐性债务已成为影响我国经济社会发展的重大隐患。

基于此，本文分析了地方政府隐性债务形成的原因，以及地方政府隐性债务存在的风险，并提出了化解地方政府隐性债务的建议。

关键词：地方政府；隐性债务；风险；建议一、引言随着我国地方政府债务的不断增加，其风险已成为当前金融领域一大潜在问题。

近年来，各地政府通过地方融资平台、发行地方政府债、政府产业投资基金、政府购买服务、PPP等途径，举借了大量的政府债务。

它为地方政府解决城镇基础设施建设所需的资金提供了巨大的帮助，促进了地方经济的发展，对改善社会民生发挥了重要作用。

但由于其金额巨大、方式多样且风险关联复杂，地方政府隐性债务已成为影响我国经济社会发展的重大风险隐患，不及时化解，容易引发系统性财政金融风险，阻碍我国经济发展。

二、地方政府隐性债务形成的原因1994年，我国开始推行分税制财政管理体系，实行分税、分权、分征和分管。

分税制的实施，使财政收入实现了快速增长，调动了各地政府增加财政收入的积极性，促进了地方经济的发展。

然而财政分权降低了地方政府财政收入占全国总财政收入的比例，地方政府具有 GDP 业绩考核压力，然而，其不仅要在中央地方财权上移的条件下，实现城市建设、基建投资、社会保障与民生等各项责任目标，财政压力日益加重。

而1995年起实施的《预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”。

正是在这种条件下，地方政府纷纷进行融资创新，通过隐性担保、承诺的方式来获取所需要的资金，造成了大量的隐性债务。

地方政府隐性债务通常是指地方政府在规定的政府债务限额之外举借的，承诺以财政资金偿还以及违法提供担保的债务。

地方政府的隐性债务风险管理以及化解方法胡德卫摘要：随着社会经济水平的不断发展，我国的地方政府开始了新的融资与投资模式，在PPP 模式和新预算法的不断推广应用中，地方政府在融投资方面的风险管理上取得了不俗的成绩。

但是随着地方政府在融投资方面对风险管理的不断把控，加上PPP 模式和新预算法对地方政府的不断深入影响，地方政府目前在隐形债务方面也不断产生，给地方政府带来了很大的财政影响。

本文旨在通过对地方政府隐形债务方面的风险现状分析，根据地方政府的实际情况提出科学合理的策略帮助化解地方政府的债务风险问题。

关键词：隐性债务；地方政府；财政一、地方政府隐性债务的含义与表现形式地方隐形债务主要是指当地政府在财政方面的违法违规或者是变相举借的行为。

当地政府在融投资的时候，由于自身财政实力不足等原因而采取“违法违规”的融资行为，而“变相举借”就是地方政府在PPP 模式下形成的另一种“隐形债务”。

（一）地方隐形债务具有存量大、增量快的规模风险。

这主要是由于地方政府的违规举债行为产生的一种现象，相比于显性债务，这种原因产生的隐形债务更加具有存量与增量的规模性，也导致了后期债务偿还的不确定性，是地方政府面临的最重要的隐形债务风险。

（二）地方隐形债务具有结构复杂和成本高的结构风险。

地方政府的隐形债务构成中，主要来源是融资平台的贷款，而这之中最主要的构成部分是来自于银行的贷款，这类银行受制于地方融资平台，导致其成分复杂，地方政府在银行贷款时相对来说融资成本居高不下，这对地方政府后期的债务还款能力带来了严峻的考验。

（三）地方隐形债务具有投资收益低、债务无法偿还的风险。

地方政府在融资以后将款项大部分用在了如公路建设、城市绿化等周期长、回报低的项目上，当债务到期的时候，地方政府由于投资回报低的项目，能产生的效益不多，也就存在无偿还债务能力的风险了。

二、地方政府影响债务风险产生的原因（一）分税制改革之后形成的财税体制在经过分税制改革之后，财税体系发展了显著的变化，中央税和共享税在政府当中所占的比例在不断增加，地方自有税的数量明显不足，这导致地方税制体系处于相对被动的状态，很难支撑地方的相关事宜。

地方政府性债务管理存在的问题及对策建议作者：王友叶来源：《中国乡镇企业会计》 2015年第11期王友叶摘要：随着我国地方性债务进入一个集中还款期，地方债务风险日益凸显，本文根据审计署2013 年12 月30 日《全国政府性债务审计结果》，对地方政府性债务进行了分析，并提出了化解和防范债务风险的建议。

关键词：地方政府性债务；问题；建议地方政府性债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

按照国办发明电[2011]6 号要求，审计署将地方政府性债务划分为三类:第一类是地方政府负有偿还责任的债务；第二类是地方政府负有担保责任的债务；第三类是地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。

一、地方政府性债务现状综述（一）地方政府性债务的类别结构情况根据《全国政府性债务审计结果》（2013 年12 月30日公告），截至2013 年6 月底，地方政府性债务余额为178908.66 亿元，大约相当于2012 年GDP(519322 亿元)的34.45%，大约是2012 年全国财政支出(125712 亿元)的1.42 倍、财政收入（117210 亿元）的1.53 倍。

在178908.66 亿元的地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务为108859.17 亿元，占60.8%；政府负有担保责任的债务为26655.77 亿元，占14.9%；政府可能承担一定救助责任的债务为43393.72 亿元，占24.3%。

（二）各级政府地方政府性债务余额及结构截至2013年6月底，在地方政府性债务中，省、市、县、乡镇地方政府性债务余额分别为51939.75亿元、72902.44亿元、50419.18 亿元和3647.29 亿元，在全部债务中的占比分别为29.0%、40.8%、28.2%和2.0%，其中，市级债务比重最高，县级和省级在政府性债务中的占比差不多。

在政府负有偿还责任债务中，省、市、县、乡镇的占比分别为16.3%、44.5%、36.4%和2.8%，其中，市级债务比重最高，其次是县级债务，省级政府债务占比远低于市级和县级。

学习新预算法心得体会学习新预算法心得体会（一）《预算法》作为安排国家财政收支的基本制度。

它一方面以法律形式明确了预算管理职责权限的划分，另一方面又以法律形式严肃了预算的立法程序，是把权责与程序紧密结合的一部财政预算的根本大法。

《预算法》的公布实施，标志着我国的财政预算管理进一步走上了法制化、规范化和科学化的轨道，对于我们从事预算管理工作的同志，是一个巨大的鼓舞和鞭策，深感任重而道远。

下面谈谈自己的几点学习体会。

一建立全口径预算体系。

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。

为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，从而在法律层面上确立了全口径预算体系建立全口径预算体系。

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。

为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，从而在法律层面上确立了全口径预算体系。

二、硬化预算约束，严格预算调整程序对此，新《预算法》强调三点：一是要求编实编细年初支出预算。

一般公共预算支出，按功能分类要编列到项，按经济性质分类要编列到款。

二是强化年初预算约束力。

所有支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

三是严格限定预算调整。

在预算执行中，各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。

必须作出的，要在向人大报送的预算调整方案中作出安排，并说明预算调整的理由、项目和数额。

对此，新《预算法》强调三点：一是要求编实编细年初支出预算。

一般公共预算支出，按功能分类要编列到项，按经济性质分类要编列到款。

二是强化年初预算约束力。

所有支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

新《预算法》修订的亮点解读《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）自1995年颁布实施后，历经三届人大，十年修法，迎来了“新生”，自2015年1月1日起正式实施。

新《预算法》与原《预算法》相比，体现出许多创新性的亮点，本文介绍了新《预算法》的修法背景、历程及九大亮点，为学习理解新《预算法》提供参考。

标签：新《预算法》亮点解读有“经济宪法”之称的《预算法》自1995年颁布实施后，历经三届人大，十年修法，迎来了“新生”，自2015年1月1日起正式实施。

新修订的《预算法》秉承现代预算的理念，围绕建立现代预算制度，着力推进预算治理，引领预算改革，强化预算约束，对规范政府行为，推进财税体制改革，强化权力制约与监督，促进国家治理体制和能力现代化具有重要而深远的意义。

一、新《预算法》的修法背景及历程原《預算法》自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展，发挥了重要作用。

随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原《预算法》已不能完全适应形势发展的要求。

《预算法》的修订就成为近年来预算管理改革、推进现代预算制度建设、深化财税体制改革，以及依法治国的迫切需要。

2004年《预算法》纳入第十一届全国人大修法规划，历时十年、跨越三届人大、历经四次审议，于2014年8月31日，终获第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过，自2015年1月1日起实施。

二、新《预算法》的亮点新《预算法》与原《预算法》相比，由七十九条修改为一百零一条，体现出许多创新性的亮点，总体可以概括为以下九个方面的创新：1.首次明确政府全部收支纳入预算，完善全口径预决算体系原《预算法》实施以来，预算改革不断深化，预算外资金已经取消，所以新《预算法》明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”（第4条第2款），“各级政府、各部门、各单位应当按照本法规定，将所有政府收入全部列入预算、不得隐瞒、少列”（第36条第2款）；支出也要涵盖政府的所有活动，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”（第13条第2款），这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。

地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施改革开放以来，随着经济发展的飞速变化，地方政府面临对区域经济治理的需求变化与应对挑战。

不同发展时期，政府与融资平台公司的角色，也在发生着相应的变化，随着行业细分日趋下沉，多地政府也相应成立专业化融资平台公司，旨在区域经济中各重点行业领域，积极发挥国有企业对产业链的引领和带动作用。

当前“政府兜底，平台公司依赖于政府信用”的模式，产生了地方政府隐形债务和融资平台公司高负债杠杆的“副作用”，已不符合国家在当今的内外政治经济环境下，提出的“稳字当头、稳中求进”的方针政策，以及国有企业深化改革的战略需求。

因此，重新厘清地方政府融资平台债务风险，妥善降低相应潜在风险，成为值得思考的重要问题。

一、地方政府融资平台发展背景（一）地方政府融资平台的由来地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府融资平台公司的发展模式是平台公司的核心职能是融资，根本不以盈利为目的；它最大客户是当地政府，不能盈利；融资主要用于项目建设、招商引资、产业孵化、发放工资、费用支出，无法盈利。

融资需要平台公司盈利，利润主要来源于政府补贴、项目包装、关联交易。

地方政府融资平台是地方投融资体制下的产物，从二十世纪八十年代开始，城市的基础设施建设，由公共预算支出（财政直接出资）转变为由地方政府出资加上信贷，地方政府出资是由它的财政收入包括税费收入做支撑。

到九十年代，随着加大改革开放和发展市场经济背景下，我们在城市基建中引入建设项目法人制，项目法人从投资筹资到运营都参与在里面，这个是融资平台的一个雏形。

随着分税制改革到来，这个模式就加以推广。

因为改革后，中央财政收入占比从近22%，大幅提升到50%，然而支出责任却下放给了地方政府。

以往预算法规定，地方政府没有举债权，同时也无法有赤字。

在这种情况下，地方政府融资平台在地方政府投融资建设中就扮演了重要角色。

《预算法》修订的时代背景与重要突破2014 年8 月31 日，历经两届全国人大四次审议的《预算法》修正案由全国人大常委会以161 票赞成、2 票反对、7 票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度建设的新篇章。

一、《预算法》修订的时代背景自1995 年以来，原《预算法》已实施了20 年。

20 年间，我国完成了从中央政府财力薄弱，到“两个比重”显着提高的历史性跨越。

（一）政府预算规模不断扩张1994 年分税制改革以来，政府财力不断增强。

从绝对规模来看，我国财政收入实现了1999 年过“1 万亿元”、2003 年过“2万亿元”、2005 年过“3 万亿元”、2011 年过“10 万亿元”的历史性飞跃。

与此同时，我国的财政支出规模也随经济增长不断扩张。

2013 年，全国财政支出规模达到14.02 万亿元①。

我国1994 年到2013 年的全国财政收支情况如图1 所示。

从相对规模来看，如图2 所示，财政收入占的GDP 比重，即财政依存度不断增加。

2013 年，全国财政收入达到12.92 万亿元，占当年GDP总量的22.71%。

此外，1994 年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重也在不断提高。

1993 年这一比重仅为22%，1994 年上升为55.7%，尔后基本上维持在50%左右。

这意味着财力分配格局中，中央财政掌握了更大的主动权。

预算规模的扩张对预算管理水平提出了更高的要求。

然而，伴随着财政支出规模的不断膨胀，年底突击花钱，地方政府无节制举债，专项转移支付项目过多、资金分散等问题日益突出。

另外，分税制改革后，财权上收、事权下放，中央与地方政府的财力与事权不匹配，也要求《预算法》对中央地方财政关系进行清晰的划分与界定。

新预算法对地方政府债务管理的影响和对策分析文／王群英摘要：伴随城市化进程的推进，地方政府的预算无法满足经济发展和城市发展进程，因而不得不依托各类事业单位，各大融资平台，导致债务规模日益增大，债务类型越来越复杂，债务风险难以估计，加强地方债务管理已成为不可避免的话题。

文章主要论述当前新预算法对地方政府债务管理提出的新要求和加强地方政府债务管理的几点措施。

关键词：新预算法；债务管理；要求措施伴随着社会经济的快速发展，城市化进程的不断加快，地方政府的债务管理问题越来越突出，政府财政已经难以满足城市的建设化进程，管理好地方政府的债务对于加快经济发展、改善民生、推进城市化建设进程方面都发挥着重要作用。

但原预算法在预算内容、预算编制、预算执行等方面极其不严格、不规范，而新预算法有助于规范地方性债务管理、防范局部风险，更是标志我国在建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

一、新预算法对地方政府债务管理影响的分析新预算法推进了预算管理的科学化、民主化、法治化，新预算法充分体现了党中央、国务院对财税体制改革的总体要求，它对地方政府债务管理主要存在以下几方面的影响：(一)引导地方政府债务纳入政府预算针对地方政府的债务，只堵不梳是很难达到管理目标的，旧预算法中规定，地方政府的财政收支只有一部分纳入了政府的预算管理中，还有很大一部分收支游离在预算之外，如国有企业的利润，预算外的收入等，这部分的收入很容易导致贪污腐败的现象发生。

新预算法实行全口径预算，要求政府将所有的收支纳入预算，同时地方政府的债务也要纳入预算中，受各级人大和中央的监督。

(二)要求建立完善的财政转移支付制度1994年分税制以后，我国逐步形成了现有的转移支付制度，但是，我国政府的财政支付转移制度仍然存在许多问题，主要体现在目标功能方面的不清晰、不健全。

新预算法要求对财政转移支付制度进一步完善，建立规范统一的透明转移支付制度。

因此在财政部门应有批专业人才对转移支付的各类方法和规则进行研究，对相关的信息进行收集，吸收国外适合自己的先进经验来完善地方政府的转移支付制度。

地方政府性债务管理问题成因及对策建议摘要：地方政府性债务管理问题不仅是政府借款与还款的问题，更是一个与各级政府之间事权与支出责任划分、政府信用体系建设、社会风险防范紧密相连的问题。

因此，进行地方政府性债务问题的研究，探索进一步规范地方政府性债务管理的对策措施势在必行。

本文深入研究了地方政府的举债需求，认为不同地区政府负债需求不同，地方政府对不同类型政府性债务需求也不同，存在了各自的差异;通过理论、政策和公开资料，研究了地方政府隐性债务问题，分析了隐性债务存在的原因，提出将隐性债务与显性债务一并纳入规范管理。

本文建议通过多种方式约束和规范地方性政府债务。

关键词：地方政府性债务;债务成因;地方政府性债务管理政府性债务是作为债务人的政府与愿意向政府出借资金的债权人之间达成的信用交易。

地方政府性债务既包含政府债务，也包含政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

近年来，我国中央政府和各级地方政府制定出台了一系列加强地方政府性债务管理的制度措施，地方政府性债务管理取得了一定成效，但是与法治化、规范化还有一段距离。

1.地方政府性债务管理中存在的问题1.1 地方政府性债务边界不明在我国，地方政府债务包括地方政府一般债务和专项债务，自2015年底开始，实行限额管理和余额控制。

地方政府或有债务，即政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，主要是地方融资平台公司负债、其他国有企业负债等，同时或有债务意味着政府并不承担全额偿还责任，只是承担着比例不确定的部分偿还责任。

实际上，各级地方政府还存在大量隐性债务没有纳入各级地方政府财政预算进行保障和管理，但各地方政府又承担着最终的债务偿还责任，因此统一债务口径、甄别核实债务种类很有必要。

1.2 地方政府债务性预算软约束新《预算法》规定了政府四本预算，对地方政府编制专门的债务预算并没有特别规定。

有的地方政府制定了政府债务收支计划，但与专门的预算尚有较大差距。

新预算法修订的意义一、完善政府预算体系，健全透明预算制度。

近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。

这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。

因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

预算包时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。

近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。

为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

二、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。

于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。

这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。

为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

全面认识43号文及其影响—政府性债务和城投债专题研究继全国人大审议通过预算法修正案之后，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）公布，表明新一届政府在地方政府债务管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领，在新的政策框架下，如何解读相关政策？如何看待存量城投债的信用能力以及未来城投投资策略问题？下面我将围绕市场关心的问题展开讨论。

一、分析之前，首先有几个概念要厘清一下：1、原地方政府性债务范围的界定因为43号文明确在存量债务处置中：以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。

所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是2013年的审计结果。

按照《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，2013年地方政府性债务审计范围包括：（1）地方政府负有偿还责任的债务增长情况。

是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。

一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。

二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。

三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

（2）地方政府负有担保责任的债务增长情况。

是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。

一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。

二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

1引言目前，我国多数地方政府都存在大量地方债务，这与《预算法》的规定有一定的背离。

这些债务的存在，是由许多因素造成的，地方债务也是一把双刃剑，地方政府进行借贷，通过资金投入对当地经济发展进行支持，或发展当地公共设施等公益事业，都有利于地方的发展。

但是，不当的债务管理以及无节制的借贷，会造成严重的债务问题，这一问题的存在对地方政府部门带来严重的财政风险，地方债务规模的不断扩大以及债务的积累，最终会对国民经济发展、政府公信力以及社会安定都带来一定的挑战。

2我国地方政府债务管理的现状及存在的问题2.1债务数量庞大目前，我国地方政府债务存在的最大问题就是债务数量庞大。

根据财政部官方网站的最新公告，截至2020年5月末，全国地方政府债务余额242075亿元。

其中，一般债务126115亿元，专项债务115960亿元；政府债券240186亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。

而2018年末我国地方政府债务余额约18万亿，中央政府债务约15万亿，可以看出近几年地方政府债务有增无减，并且呈现一个极大的规模。

2.2债务增长快，政府压力大在当前债务规模较大的基础上，我国地方政府债务仍然呈现快速增长的状态。

以2010年到2013年三年的增长率为例，2010年地方政府债务为6.71亿元，2013年增长到10.89亿元，三年增长率为62.3%，然而从2010年到2020年，十年时间，地方政府债务直接翻了一倍多。

快速增长的债务，对地方政府部门带来极大的压力。

同时，债务存在于我国各级地方政府部门，包括省级、市级与县级，甚至县级地方政府部门的债务是增长最快的，与此同时，地方政府部门财政收入的增长，却要缓慢得多。

收支不平衡，导致地方政府压力日益增长。

2.3债务资金投向单一，收益较小地方政府部门借贷资金投向主要是用于基础设施建设与公益事业，如文体事业等，这些建设往往收益小，并且收益需要较长时间才能实现，这就导致地方政府难以通过债务资金投资收益来偿还债务。

新《预算法》背景下地方政府债务纳入政府预算的研究一、地方政府债务纳入政府预算的作用（一）政府债务对政府预算的补充和巩固作用在现有预算体系的基础上，如果将地方政府债务科学合理、分门别类的逐步纳入政府预算体系中，最终会形成一套涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府债务预算的完整的复式预算体系。

政府债务纳入政府预算可以促进一般性收支预算与债务预算有机的结合，从而丰富政府预算的内容。

另外债务收入是政府收入的重要来源之一，地方政府对举借债务的财政支出实质上是对未来预算资金的提前支出。

如果将政府债务纳入预算管理中，有利于政府对预算单位资金使用情况进行及时、准确、全面的掌握，加强对财政资金的统一调度和管理。

同时，政府债务资金的举借、使用和偿还能够接受人大的监督，建立起政府债务借、用、还的良性运行机制。

从而进一步巩固政府预算的功能及加强财政预算的宏观调控能力。

（二）政府预算能够加强对政府债务的管理首先，地方政府债务纳入政府预算可以系统全面的反映债务的收支状况。

地方政府债务预算本质是地方政府债务年度收支计划，它是经过严格程序编制的且能够概括的反映地方政府债务的情况，具有一定的依据和约束，从而避免政府盲目举借债务。

其次，地方政府债务纳入政府预算可促进地方政府债务资金的合理运营。

地方政府债务预算包括债务收入预算和债务支出预算。

债务收入预算对债务资金的来源、性质、规模和水平作出要求，债务支出预算对债务资金的分配去向、规模与结构进行要求。

政府债务通过预算管理可对债务资金的收入及支出有一定的计划，体现债务资金量入为出的原则，从而实现政府债务资金合理配置的目标。

最后，地方政府债务纳入政府预算可促进地方政府债务行为的规范性。

地方政府债务预算会经过预算的编制、执行以及决算三个环节。

这三个环节对地方政府债务实行了全过程的监督，并且各个环节都有严格的程序和规定，在一定程度上有利于控制债务规模，规范政府债务活动的范围、方向和政策，从制度上约束了地方政府的债务行为，更好的防范债务风险。

地方政府债务管理现状和对策分析摘要：自2015年以来，我国的经济发展速度有所下降，经济发展进入新常态，地方政府的各项财政收入也受到了一定程度的影响。

然而，在新的历史时期，城镇化建设、乡村振兴战略、新基建等各项国家战略叠加，最终要由地方政府落地实施。

财政收入的下降，以及各项战略支出的增加，使得地方政府举步维艰。

为了有效化解地方政府财力紧张的问题，各地不断加大发行地方政府债券的力度，发行额度逐年增加，相应的政府债务管理问题愈发凸显。

本文在深入分析当前我国地方政府债务管理现状的基础上，针对性的提出化解地方政府债务危机的措施，以期推动我国地方政府债务管理水平和能力的进一步提升，推动地方政府社会治理能力和管理水平迈向一个新的台阶。

关键词：地方政府，债务管理，隐形债务一、地方政府债务管理现状国家对于地方债务管理的力度自2014年以来从未放松，尤其是对于地方隐形债务的管理更是与精准扶贫、环境保护列为三大国家任务，常抓不懈，在后二者已经取得阶段性成果后，地方隐形债务的问题尚未彻底解决。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的规定》（国发〔2014〕43号）文件出台后，各地方针对地方债务进行甄别，根据甄别结果显示，截止2014年底，全国地方政府负有偿还责任、担保责任和或有债务余额是154000亿、31000亿、55000亿。

[1]自2015年新《预算法》颁布之后，地方政府的融资渠道只剩下发债的形式，其他融资途径，尤其是通过地方政府平台公司融资的路径被切断。

面对庞大的地方政府债务，以及各项政府性投资对于资金的迫切需要，地方政府面临这巨大的管理压力。

尽管国家层面对于地方政府债务管理持续保持高压态势，但违法违规举债的行为仍旧存在，尤其是通过PPP模式、明股实债、地方政府隐形担保等各种形式增加地方政府隐形债务的问题屡见不鲜。

具体而言：（一）地方政府信用评级机制不健全尽管我国的评级制度建立已久，评级机构的数量和质量，信用评级的技术水平等都得到了长足的进步和发展。

District economy| 区域经济MODERN BUSINESS现代商业136我国地方政府债务管理的思考沈　慧杭州钱塘新区财政金融局　浙江杭州　311200摘要:自2008年金融危机爆发以来，中国政府一直通过积极的财政政策和宽松的货币政策刺激国民经济的发展，因此出现了各地政府举债建设的情况。

近年来，地方政府隐性负债额度不断增大，过高的地方政府债务水平可能会引发财政和金融风险，地方政府债务如何在当前积极的财政政策和稳健的货币政策之间寻求平衡，成为我国国民经济发展中值得研究的一个重要问题。

本文提出了新形势下地方政府债务管理思路，为完善地方政府债务管理理论提供参考。

关键词:地方政府债务；金融风险中图分类号:F810.6 文献识别码:A 文章编号:1673-5889(2021)08-0136-03自金融危机以来，由于国民经济增速放缓和政府财政收支压力，国家采取了积极的财政政策和宽松的货币政策来刺激经济，导致各地政府债务规模急剧增加，地方财政、金融风险日益加剧。

自2013年中央经济工作会议以来，中央政府把地方政府债务风险防控作为2014年六大国民经济任务之一，规范地方政府债务管理，将财政金融风险管控在合理范围内。

一、地方政府债务的定义政府债务顾名思义，政府以债务人身份向其他债权人以信用作为担保凑集财政资金的方式，这也是政府解决财政赤字的重要方式，通过这种方式政府可以利用社会资金对国民经济发展产生影响，是国家调控经济的一种手段。

根据政府债务差异可以将其分为地方政府债务与中央债务。

按照现行《预算法》的规定，地方政府只能够在现有法律或者国务院规定范围内发行地方政府债券，因此，地方政府债务虽然实质上由政府财政来负担，但是在形式上一直以来游离于预算之外。

二、地方政府债务的发展历史及现状(一)地方政府债务的发展历史在我国经济发展的不同历史时期，地方政府债务经历了不同的发展阶段：1.零星发生阶段。

新中国建立初期，计划经济体制下，全国财政收支、物资调配高度统一，在“以收定支”的预算管理模式下，由中央统一安排资金，确定使用方向，地方政府单纯执行中央的指令。