日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
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图 1 政策性农业保险运营示意图
二、 日本政府发展政策性农业保险的做法
政策性农业保险是国家农业保护政策的重要组成部分 , 需要政府的参与和支持。日本政府在政策性 农业保险中扮演着重要角色, 具体表现在 : 为农业保险提供立法、 再保险、 资金、 管理和技术支持 , 建立相应 的业务协作机构 , 例如农林渔业信用基金等。虽然政府的参与面很广, 但是定位非常明确 , 仅是为农业保 险提供外部支持和管理监督, 保险业务的经营完全由农业共济组合、 联合会这样的农民组织来承担。
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感谢日本国际农林水产业研究中心 ( JIRCA S )提供为期一个月的赴日研修 , 研修的主题是 日本的农村金融与农业保险 , 本文是研修 2006 年 10月日本全国农业保险协会竹中美晴会长在中国的演讲 : 日本农业灾害补偿制度的现状与问题
的成果之一
104
孙炜琳等: 日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
(一 )农险立法 法律是日本农业保险得以发展的重要前提。法律是行为的规范, 发展农业保险 , 立法应当先行。日本 政策性农业保险是伴随着相关法律的不断修订而逐渐发展完善的。立法既有助于建立对农业保险的持续 支持, 又能够保证保险制度的稳定性。从较长时间来看 , 农业灾害具有年际波动性, 如果制度稳定的话 , 小 灾之年风险基金的盈余正好可以支持大灾之年的支出。此外, 科学的费率厘定和险种开发也需要较长历 史时期的数据支持, 而这也需要制度的稳定。 在我国 , 由于法律缺失 , 农业保险经营机构的行为存在随意性和盲目性; 政府对农业保险的支持也缺 乏持续性和稳定性; 农业保险的主管部门、 保障范围、 费率的厘定、 保险基金的管理、 赔付标准等都没有法 律规范 , 各地差异很大。因此, 迫切需要法律对上述问题尤其是农业保险的性质、 经营原则、 政策性业务与 商业性业务的界定、 经营主体的组织形式等加以明确, 保证我国政策性农业保险有法可依、 有章可循。 (二 )组织模式 在日本, 政策性农业保险采取了互助合作的组织模式, 以农民保险合作社作为政府落实农业灾害补偿制 度的载体, 既节省了财政补贴支出 (不需要补贴商业性保险公司的盈利 )、 又提高了财政资金使用效率。这种 模式的另外两个好处是: 有效地规避道德风险和逆选择 ; 减少甚至避免定损环节的纠纷, 降低交易成本。 从我国农险试点的实践来看有两种比较成功的组织模式 : 一种是政府财政补贴、 商业性保险公司代 办 ; 另一种是互助保险模式。将来政策性农业保险采取何种模式在学界和业界是一个争议比较大的话题, 比较主流的声音认为应采取 政府财政给予补贴、 商业保险公司为政府代办 的模式 , 也有学者主张成立 农民互助保险合作社 , 采用相互制模式。笔者以为 , 在政策性农业保险发展的初级阶段可以允许这两种组 织模式共存 , 待到合作社发育成熟后 , 把互助保险合作社作为落实政策性农业保险的组织方式。在初级阶 段需要注意的是针对不同的组织模式政府应当有不同的补贴标准和监管内容。 为什么要把互助保险合作社作为将来政策性农业保险的组织模式呢? 原因除了前面提到的互助保险 的好处之外 , 还因为: 政策性农业保险的最大特点是非盈利性, 而这与商业性保险公司追求利润最大化的 经营目标是相悖的, 现实中许多商业性保险公司愿意开展政策性农业保险很大程度上是为了高额的补贴, 而不是本着为农民服务的目的 , 否则就不会出现从 20 世纪 80 年代以来由于商业性保险公司纷纷退出农 业保险市场而导致的农业保险全面萎缩; 商业性保险公司追求利润无可厚非 , 因为它们需要在竞争激烈的 市场中生存 , 既然商业性保险公司具有追求盈利的内在要求 , 那么从长远来看就不适合承担政策性农业保 险的经营。但是 , 目前我国农村地区基本由分散经营的小规模农户构成 , 由于各种原因导致农民缺乏自我 组织能力, 缺乏合作意识和动力 , 互助合作的组织基础十分脆弱 , 而发展政策性农业保险又迫在眉睫 , 所 以现阶段应扶持两种组织模式共同发展, 以带动政策性农业保险的发展。 (三 )农险管理 目前, 我国农业保险的试点工作主要由保监会牵头 , 其他相关部门如农业部、 财政部共同参与, 原因是 许多地区的农险试点基本上都是在商业保险的框架下经营, 由商业保险公司代办农险业务, 而保监会作为 商业保险公司的主要监管部门 , 监督和管理农业保险顺理成章。但是从长远来看 , 政策性农业保险是贯彻 国家支农政策的一种工具 , 其监管与商业保险相比无论是监管内容还是监管规则都有很大差异 , 作为商业 保险监管部门的保监会能否担当政策性农业保险的监管重任以及如何实施监管是一个值得探讨的问题。 从国外的经验来看, 政策性农业保险的监管与商业保险的监管通常是分离开来的。如日本自开始实 施政策性农业保险以来, 就一直由农林水产省保险课承担业务监管和技术支持工作, 而美国的政策性农业
农业经济问题 ( 月刊 )
2007 年第 11 期
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日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
孙炜琳 王瑞波 薛桂霞
内容提要: 日本是世界上实施政策性农业保险比较成功的国家之一。 本文总结了日本政府 推动政策性农业保险的做法 , 指出政府在立法、 再保险、 资金、 管理与技术等方面的扶持是日本政 策性农业保险顺利发展的关键。 在此基础上, 分析了日本农业保险在立法、 组织模式、 管理 、 主导 思想及具体业务方面的经验及对我国的借鉴。 关键词 : 日本 ; 政策性农业保险; 政府 ; 借鉴
费作为信托投资投放到农林渔业信用基金用以增值。信托投资盈利不允许用于事业费支出, 它有两个用 途 : 一是用做共济组合和联合会的法定积累金 ( 即风险基金 ) ; 二是用做特别积累金 , 直接返还会员 和为 会员免费提供各种防止损害的服务 ( 例如土壤测试、 喷洒农药等 ) 。共济组合和联合会的事业费有三个来 源 : ( 1)政府补贴, 共济组合和联合会职工工资等经常性经费的 1 / 2 由政府财政负担; ( 2) 会员缴纳的附加 手续费 ( 通常按保险费的一定比例 ); ( 3)商业险盈余 , 农业灾害补偿法 规定共济组合可以经营能够盈利 的商业险种 ( 农村建筑物保险和农机具保险 ), 其盈利用以补充事业费。
2006 年日本财政关于农业保险的各项预算
预算金额 ( 千日元 ) 46492149 95429 388571 折合人民币 ( 万元 ) 309947 . 66 636 . 19 2590 . 47
(四 )管理与技术支持 日本政策性农业保险的主管部门是农林水产省。农林水产省经营局内设保险课, 下设保险数理室和 保险监理官。保险数理室承担农业保险的技术支持工作, 如保险统计数据汇总、 保险费率厘定、 保险品种 及保险业务软件开发等。保险监理官负责对保险业务的指导和监督。
一、 日本政策性农业保险发展概况
日本的农业保险是基于其农业灾害补偿制度来实施的, 该制度被定性为 国家实施的应对农业灾害的 一种经济政策性保险 的是民间非盈利团体 (一 )开办险种 。与日本农业个体农户小规模分散经营的现实相适应 , 日本政策性农业保险采取 互助保险合作社经营、 政府提供补贴和再保险支持的模式。
三、 对我国发展政策性农业保险的借鉴
目前, 我国的农业保险正处于试点阶段, 多种组织模式并存, 面临的困难与挑战较多。同属东亚国家, 日本与我国有较多相似之处, 日本政策性农业保险在立法、 组织模式、 管理、 主导思想及具体业务等方面的 经验对我国应有较强的可借鉴性。 106
孙炜琳等: 日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
表1
项目名称 一、 合作社、 联合社和 NA I A 事业费补贴 二、 农业保险特别事务补助金损害评价补助金 三、 农业保险事业推广补助金 四、 农业共济再保险特别账户 ( 一 ) 种植业保险 : 保费补贴 ( 二 ) 家畜保险 家畜保险保费补贴 家畜保险损害防止事业补贴 ( 三 ) 果树保险: 保费补贴 ( 四 ) 园艺设施保险 : 保费补贴 ( 五 ) 其他补贴 合计 资料来源 : 日本农林水产省经营局保险课; 汇率按 1元人民币 15 日元 28793767 33385659 699423 3477682 3248687 1163094 117744461 191958 . 45 222571 . 06 4662 . 82 23184 . 55 21657 . 91 7753 . 96 784963 . 07
目前 , 日本政策性农业保险涵盖的品种众多 , 其中农作物保险实施强制加入 , 即达到一定种植规模的农户 必须参加。成为政策性农业保险的对象品种必须具备三个条件: ( 1) 必须是对国计民生非常重要的品种 ; ( 2)必 须符合成为保险标的条件 (能够确定常年产量和价格、 能够确立损害评价方法、 有历史受灾率数据 ) ; ( 3)农户 有需求。其中前两个条件是必要条件, 对于一些非强制加入的险种来说, 农户需求也是很重要的条件。 (二 )组织架构 日本政策性农业保险采用相互制保险模式 , 以农民合作社为载体。组织结构有三级: 基层是由农民会员 组成的共同抵御风险的合作社 农业共济组合 ( 以下简称共济组合 ); 中间一级是都道府县成立的以共济 组合为会员的农业共济组合联合会 (以下简称联合会 ); 第三级是 日本全国农业共济协会 ( NA I A) 以全 国 47个都道府县的农业共济组合联合会为会员。合作社、 联合社和 NA I A 共同接受政府的指导和监督, 政府 的农业灾害补偿以共济组合、 联合社这样的农民组织为载体, 通过农业保险的方式落实到农民身上。 (三 )业务运作 政策性农业保险的业务运作涉及农户、 共济组合、 联合会和政府四个层面 , 具体的业务流程如图 1 所 示。共济组合与联合会之间没有任何隶属关系, 在经营上是相互独立的, 只有业务上的指导及保险关系。 虽然政策性农业保险的经营由民间机构承担, 但是农林水产省和都道府县政府相关部门仍然要对农业保 险经营情况进行定期和不定期的检查监管。 日本政策性农险体系业务运作的最大特色是保险费和事业费分别封闭运行。共济组合和联合会将保
*பைடு நூலகம்
依据 农业灾害补偿法 , 如果农户连续三年都投保某一险种而没有受灾 , 共济组 合将返还一年 的保险费给该 农户 , 这是 一种鼓励 投
图 1 政策性农业保险运营示意图
二、 日本政府发展政策性农业保险的做法
政策性农业保险是国家农业保护政策的重要组成部分 , 需要政府的参与和支持。日本政府在政策性 农业保险中扮演着重要角色, 具体表现在 : 为农业保险提供立法、 再保险、 资金、 管理和技术支持 , 建立相应 的业务协作机构 , 例如农林渔业信用基金等。虽然政府的参与面很广, 但是定位非常明确 , 仅是为农业保 险提供外部支持和管理监督, 保险业务的经营完全由农业共济组合、 联合会这样的农民组织来承担。
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感谢日本国际农林水产业研究中心 ( JIRCA S )提供为期一个月的赴日研修 , 研修的主题是 日本的农村金融与农业保险 , 本文是研修 2006 年 10月日本全国农业保险协会竹中美晴会长在中国的演讲 : 日本农业灾害补偿制度的现状与问题
的成果之一
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孙炜琳等: 日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
(一 )农险立法 法律是日本农业保险得以发展的重要前提。法律是行为的规范, 发展农业保险 , 立法应当先行。日本 政策性农业保险是伴随着相关法律的不断修订而逐渐发展完善的。立法既有助于建立对农业保险的持续 支持, 又能够保证保险制度的稳定性。从较长时间来看 , 农业灾害具有年际波动性, 如果制度稳定的话 , 小 灾之年风险基金的盈余正好可以支持大灾之年的支出。此外, 科学的费率厘定和险种开发也需要较长历 史时期的数据支持, 而这也需要制度的稳定。 在我国 , 由于法律缺失 , 农业保险经营机构的行为存在随意性和盲目性; 政府对农业保险的支持也缺 乏持续性和稳定性; 农业保险的主管部门、 保障范围、 费率的厘定、 保险基金的管理、 赔付标准等都没有法 律规范 , 各地差异很大。因此, 迫切需要法律对上述问题尤其是农业保险的性质、 经营原则、 政策性业务与 商业性业务的界定、 经营主体的组织形式等加以明确, 保证我国政策性农业保险有法可依、 有章可循。 (二 )组织模式 在日本, 政策性农业保险采取了互助合作的组织模式, 以农民保险合作社作为政府落实农业灾害补偿制 度的载体, 既节省了财政补贴支出 (不需要补贴商业性保险公司的盈利 )、 又提高了财政资金使用效率。这种 模式的另外两个好处是: 有效地规避道德风险和逆选择 ; 减少甚至避免定损环节的纠纷, 降低交易成本。 从我国农险试点的实践来看有两种比较成功的组织模式 : 一种是政府财政补贴、 商业性保险公司代 办 ; 另一种是互助保险模式。将来政策性农业保险采取何种模式在学界和业界是一个争议比较大的话题, 比较主流的声音认为应采取 政府财政给予补贴、 商业保险公司为政府代办 的模式 , 也有学者主张成立 农民互助保险合作社 , 采用相互制模式。笔者以为 , 在政策性农业保险发展的初级阶段可以允许这两种组 织模式共存 , 待到合作社发育成熟后 , 把互助保险合作社作为落实政策性农业保险的组织方式。在初级阶 段需要注意的是针对不同的组织模式政府应当有不同的补贴标准和监管内容。 为什么要把互助保险合作社作为将来政策性农业保险的组织模式呢? 原因除了前面提到的互助保险 的好处之外 , 还因为: 政策性农业保险的最大特点是非盈利性, 而这与商业性保险公司追求利润最大化的 经营目标是相悖的, 现实中许多商业性保险公司愿意开展政策性农业保险很大程度上是为了高额的补贴, 而不是本着为农民服务的目的 , 否则就不会出现从 20 世纪 80 年代以来由于商业性保险公司纷纷退出农 业保险市场而导致的农业保险全面萎缩; 商业性保险公司追求利润无可厚非 , 因为它们需要在竞争激烈的 市场中生存 , 既然商业性保险公司具有追求盈利的内在要求 , 那么从长远来看就不适合承担政策性农业保 险的经营。但是 , 目前我国农村地区基本由分散经营的小规模农户构成 , 由于各种原因导致农民缺乏自我 组织能力, 缺乏合作意识和动力 , 互助合作的组织基础十分脆弱 , 而发展政策性农业保险又迫在眉睫 , 所 以现阶段应扶持两种组织模式共同发展, 以带动政策性农业保险的发展。 (三 )农险管理 目前, 我国农业保险的试点工作主要由保监会牵头 , 其他相关部门如农业部、 财政部共同参与, 原因是 许多地区的农险试点基本上都是在商业保险的框架下经营, 由商业保险公司代办农险业务, 而保监会作为 商业保险公司的主要监管部门 , 监督和管理农业保险顺理成章。但是从长远来看 , 政策性农业保险是贯彻 国家支农政策的一种工具 , 其监管与商业保险相比无论是监管内容还是监管规则都有很大差异 , 作为商业 保险监管部门的保监会能否担当政策性农业保险的监管重任以及如何实施监管是一个值得探讨的问题。 从国外的经验来看, 政策性农业保险的监管与商业保险的监管通常是分离开来的。如日本自开始实 施政策性农业保险以来, 就一直由农林水产省保险课承担业务监管和技术支持工作, 而美国的政策性农业
农业经济问题 ( 月刊 )
2007 年第 11 期
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日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
孙炜琳 王瑞波 薛桂霞
内容提要: 日本是世界上实施政策性农业保险比较成功的国家之一。 本文总结了日本政府 推动政策性农业保险的做法 , 指出政府在立法、 再保险、 资金、 管理与技术等方面的扶持是日本政 策性农业保险顺利发展的关键。 在此基础上, 分析了日本农业保险在立法、 组织模式、 管理 、 主导 思想及具体业务方面的经验及对我国的借鉴。 关键词 : 日本 ; 政策性农业保险; 政府 ; 借鉴
费作为信托投资投放到农林渔业信用基金用以增值。信托投资盈利不允许用于事业费支出, 它有两个用 途 : 一是用做共济组合和联合会的法定积累金 ( 即风险基金 ) ; 二是用做特别积累金 , 直接返还会员 和为 会员免费提供各种防止损害的服务 ( 例如土壤测试、 喷洒农药等 ) 。共济组合和联合会的事业费有三个来 源 : ( 1)政府补贴, 共济组合和联合会职工工资等经常性经费的 1 / 2 由政府财政负担; ( 2) 会员缴纳的附加 手续费 ( 通常按保险费的一定比例 ); ( 3)商业险盈余 , 农业灾害补偿法 规定共济组合可以经营能够盈利 的商业险种 ( 农村建筑物保险和农机具保险 ), 其盈利用以补充事业费。
2006 年日本财政关于农业保险的各项预算
预算金额 ( 千日元 ) 46492149 95429 388571 折合人民币 ( 万元 ) 309947 . 66 636 . 19 2590 . 47
(四 )管理与技术支持 日本政策性农业保险的主管部门是农林水产省。农林水产省经营局内设保险课, 下设保险数理室和 保险监理官。保险数理室承担农业保险的技术支持工作, 如保险统计数据汇总、 保险费率厘定、 保险品种 及保险业务软件开发等。保险监理官负责对保险业务的指导和监督。
一、 日本政策性农业保险发展概况
日本的农业保险是基于其农业灾害补偿制度来实施的, 该制度被定性为 国家实施的应对农业灾害的 一种经济政策性保险 的是民间非盈利团体 (一 )开办险种 。与日本农业个体农户小规模分散经营的现实相适应 , 日本政策性农业保险采取 互助保险合作社经营、 政府提供补贴和再保险支持的模式。
三、 对我国发展政策性农业保险的借鉴
目前, 我国的农业保险正处于试点阶段, 多种组织模式并存, 面临的困难与挑战较多。同属东亚国家, 日本与我国有较多相似之处, 日本政策性农业保险在立法、 组织模式、 管理、 主导思想及具体业务等方面的 经验对我国应有较强的可借鉴性。 106
孙炜琳等: 日本发展政策性农业保险的做法及对我国的借鉴
表1
项目名称 一、 合作社、 联合社和 NA I A 事业费补贴 二、 农业保险特别事务补助金损害评价补助金 三、 农业保险事业推广补助金 四、 农业共济再保险特别账户 ( 一 ) 种植业保险 : 保费补贴 ( 二 ) 家畜保险 家畜保险保费补贴 家畜保险损害防止事业补贴 ( 三 ) 果树保险: 保费补贴 ( 四 ) 园艺设施保险 : 保费补贴 ( 五 ) 其他补贴 合计 资料来源 : 日本农林水产省经营局保险课; 汇率按 1元人民币 15 日元 28793767 33385659 699423 3477682 3248687 1163094 117744461 191958 . 45 222571 . 06 4662 . 82 23184 . 55 21657 . 91 7753 . 96 784963 . 07
目前 , 日本政策性农业保险涵盖的品种众多 , 其中农作物保险实施强制加入 , 即达到一定种植规模的农户 必须参加。成为政策性农业保险的对象品种必须具备三个条件: ( 1) 必须是对国计民生非常重要的品种 ; ( 2)必 须符合成为保险标的条件 (能够确定常年产量和价格、 能够确立损害评价方法、 有历史受灾率数据 ) ; ( 3)农户 有需求。其中前两个条件是必要条件, 对于一些非强制加入的险种来说, 农户需求也是很重要的条件。 (二 )组织架构 日本政策性农业保险采用相互制保险模式 , 以农民合作社为载体。组织结构有三级: 基层是由农民会员 组成的共同抵御风险的合作社 农业共济组合 ( 以下简称共济组合 ); 中间一级是都道府县成立的以共济 组合为会员的农业共济组合联合会 (以下简称联合会 ); 第三级是 日本全国农业共济协会 ( NA I A) 以全 国 47个都道府县的农业共济组合联合会为会员。合作社、 联合社和 NA I A 共同接受政府的指导和监督, 政府 的农业灾害补偿以共济组合、 联合社这样的农民组织为载体, 通过农业保险的方式落实到农民身上。 (三 )业务运作 政策性农业保险的业务运作涉及农户、 共济组合、 联合会和政府四个层面 , 具体的业务流程如图 1 所 示。共济组合与联合会之间没有任何隶属关系, 在经营上是相互独立的, 只有业务上的指导及保险关系。 虽然政策性农业保险的经营由民间机构承担, 但是农林水产省和都道府县政府相关部门仍然要对农业保 险经营情况进行定期和不定期的检查监管。 日本政策性农险体系业务运作的最大特色是保险费和事业费分别封闭运行。共济组合和联合会将保
*பைடு நூலகம்
依据 农业灾害补偿法 , 如果农户连续三年都投保某一险种而没有受灾 , 共济组 合将返还一年 的保险费给该 农户 , 这是 一种鼓励 投
