浅谈规范性文件审核管理工作中的
问题和对策
加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义。为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题
（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍
规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件。但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中，除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系，因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接
或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布，该类文件是否按照规范性文件进行报备，没有明确的要求，仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二）文件制定主观随意性大，存在违法现象
部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时，追求规范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证，或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力，行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
（三）照抄照搬上级文件，不与实际工作相结合
在行政部门日常工作中，落实转发上级文件是工作中经常需要做的事，但在转发落实有关文件精神时，照抄照搬，不去结合本地、本部门实际进行消化吸收，甚至上级文件中部分违规、违法的内容也被引入规范性文件，导致出台的规
范性文件与实际工作脱节，出现违法现象。
（四）规范性文件的有效期制度落实工作不到位
按照《郑州市规范性文件监督管理规定》第十五条规定“规范性文件应当明确有效期，最长不得超过五年，暂行或者试行的规范性文件有效期不得超过两年”，第二十五条规定“规范性文件一般应当自发布之日起30日后施行”。这两项规定要求很明确，但在执行过程中存在诸多问题。一是规范性文件在制定过程中，有许多是根据上级文件要求起草制定的，上级未明确有效期，下级在制定过程中无法确定有效期。二是在历年规范性文件清理工作中均存在有部分规范性文件因时间久远，虽与现阶段工作已无关联，但考虑到对部分历史遗留问题仍有影响而继续存在的现象。三是政府和部门在制定规范性文件时因缺乏计划性、又迫于具体工作时限的要求，在文件的施行日期和有效期的确定方面存在问题，甚至出现文件实施日期超前于发布日期的现象。
二、存在问题的原因分析
（一）思想认识不统一
《郑州市规范性文件监督管理规定》第二条对规范性文件给予了明确的解释，但较为笼统，是一种广义上的范畴，在对文件是否属于规范性文件的判定上，经常是因人而异，甚至是管理规范性文件的法制工作人员在文件的认定上都有分歧，思想认识上不能达到统一，从而使规范性文件的管
理工作处于一种尴尬的境地。
（二）法治意识不强
部分领导干部对依法行政的重要性和必要性认识不到位，仍喜欢凭主观臆断下命令；有的凭过去的工作经验办事，轻视法律的权威；有的仅仅考虑到方便管理，考虑到调动积极性，而忽视合法行政、合理行政的要求；有的急于出成绩，急功近利，只重视对上级负责，不重视对法律负责，根本没有考虑到依法行政和群众利益。凡此种种，造成了一些规范性文件经常出现违法或不合理的内容，政府法制部门屡审不绝。
（三）工作机制落实不到位
目前，通过规范性文件管理制度建设，部门的工作的机制已基本建立，但由于法制机构是内设部门，因此在规范性文件的起草和审核工作中法制机构处境尴尬，部分机制落实情况不好。诸如法制部门应当从调研、论证、起草阶段就介入审查的规定就经常落实不到位，因此造成法制部门只负责法制审核但很少参与规范性文件起草工作这种局面，而业务部门、业务科室在起草过程中往往重视部门利益，重视业务管理，对某些行政措施存在的合法依据考虑不足或者根本不考虑，有的还干脆省略掉广泛征求意见、法制科室审查和集体讨论的过程，在一定程度上影响了“立法”的准确性。
（四）文件起草审核人员法律意识和责任心不强
一些部门的文件起草审核人员法律意识不强，受人治思想影响较大，缺乏对公众负责的精神，其在制定规范性文件的过程中，唯上级部门、唯领导是从，没有实事求是的精神，没有对公民、法人和其他组织负责的态度，导致很多规范性文件出现违法违规现象。
三、对策和建议
（一）明确规范性文件要求，统一规范管理
对规范性文件进一步细分，明确其内涵和外延。对于不同类型的规范性文件进行分类，以专用文号收编管理，严格落实起草、审查、集体审议、公布、备案、清理等制度。同时对于规范性文件涉及到的一些诸如有效期问题、上级来文中有关不合法内容的处理问题提出合理的建议和处理意见，提高文件法制人员的实务处理水平。
（二）强化法治意识，依法制定规范性文件
通过宣传、教育、培训等途径，提高行政机关领导和工作人员的法治观念，改变原来重权力轻义务、重管理轻服务、重行政效率轻行政程序的错误认识，树立按照法定权限和法定程序办事的意识。具体到规范性文件制定工作，就是要始终坚持法制统一原则，以法律法规为根本，不得在制定规范性文件时超越法律，将个人意志凌驾于法律法规之上，随意增加行政相对人的义务或者扩大行政相对人的权利。
（三）加强规范性文件管理培训，提高业务水平
