对当前我国金融消费者保护存在问题及建议

对当前我国金融消费者保护存在的问题及建议
黄小强
（中国人民银行南京分行南京２１０００４）
内容摘要：本文运用法经济学方法对金融消费者保护的效率进行初步分析，结合我国金融发展实际，提出我国金融消费者保护的基本框架。

关键词：金融消费者保护法经济学
一、当前我国金融消费者保护中存在的问题（一）非市场化因素制约了金融消费者保护。

集中体现在金融消费者的定价权没有得到保证。

在消费者权利当中，最为重要的是商品的自由定价权，即由交易双方根据市场及自身情况自由达成交易价格。

在金融交易中，这个定价权主要表现为利息的决定权。

保护金融消费者自由定价权就是保护金融消费者能够获得适当的收益率。

理论上看，金融消费者都应当是符合经济学的理性人假设，对金融消费者进行保护的目的就在于尽可能使消费者至少获得同笔资金的社会资本收益率。

（二）金融消费者保护立法不足。

我国金融消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布的大量行政规章和规章性文件。

笔者认为，现有立法存在以下问题：一是没有金融消费者保护的基本立法。

一方面，我国《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其第２条对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有
显著不同，难以适用。

另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。

如《银行业监督管理法》第１条和《商业银行法》第１条提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列一起，没有强调处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性。

二是现有金融消费者保护规范法律效力层次较低，不利于保护金融消费者。

例如，消费者与商业银行发生利益冲突，《商业银行法》
和《银行业监督管理法》没做明确规定，目前主要依靠中国银监会２００７年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》。

在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时，金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机机制。

（三）金融消费者保护机构缺位。

对金融消费者具有保护职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构。

就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等实风险防控。

一是高级管理人员要树立正确的经营理念，立足于长远，增强风险防控和合规经营意识，并不断加强信贷管理，进一步提升信贷管理能力和水平，在风险可控的前提下，保安全，促发展。

二是要强化内部的监督与管理，严格按照有关规定，真正落实责任追究制度。

风险合规部门、审计部门、信贷管理部门要切实履行职责，对屡查屡犯问题的责任人要加重处罚力度，同时还要追究领导责任，切实维护规章制度的严肃性和有效性，并以此保障各项规章制度的有效落实，防控操作风险。

同时，要认真参考农业银行、农村信用社对于制定农贷清偿的成功经验，充分考虑农民的清偿能力依法清收贷款。

（六）加强ＩＴ系统的改造升级工作。

根据目前信贷业务管理系统存在的问题，积极向上级行反馈，尽早完成信贷业务管理系统升级改造工作，解决当前存在漏洞和缺陷。

（责任编辑：李连俊）（校对：ＬＪ）
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总第３９２期内蒙古金融研究2013.02
多方面限制，以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。

而在我国金融市场中，已习惯于从金融业不同领域的角度赋予客户相应身份。

但是，随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果。

同时，现有金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务，即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。

（四）金融消费者司法救济渠道不畅。

司法保护是金融消费者保护的最后救济手段。

当前我国司法实践存在若干亟须改进的问题，主要表现在诉讼周期长、诉讼费用高、举证难和执行难。

前述金融消费者立法的不足，金融纠纷涉及内容专业性比较强，更是放大了这些问题。

以证券市场投资者的相关民事诉讼为例，《证券法》第１１章以３６个条文规定了各类证券违法犯罪行为的法律责任，而涉及民事责任的条款仅有２条。

纠纷诉至法院，只能适用《民法通则》、《合同法》关于诚实信用、公平交易的原则性规定作为判案依据，证券市场投资者很难索赔。

二、加强金融消费者保护的建议
（一）正确选择立法模式。

从短期看，建议我国选择一般立法模式，即对《消费者权益保护法》进行修订，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定。

建议在各级金融法规、业务规则以及格式合同文本中先行适度增加消费者保护的内容。

条件成熟时，可采用专门立法模式，制定《金融消费者保护法》，并建立专门的保护机构。

同时，遵循“保护金融消费者是金融监管的应有之义”理念，修改和完善相关法律法规，形成良好的制度生态。

（二）依据金融发展规律保护原则。

一是要符合我国金融市场发展实际。

我国当前金融消费者保护应以强化金融消费者基础性权利保护为重点，研究借鉴发达国家就交易性权利的保护规则，为金融市场下一步良性发展奠定基础。

二是对金融消费者的保护要适度。

对金融消费者的保护不能过于主观和过度，否则不仅不能促进金融市场运行，反而会抑制、甚至妨害市场发展。

保护要区别对待。

政府与社会的保护资源是有限的，应该集中有限的精力和财力去保护一般的金融消费者，而对于具有较强风险承受能力和专业知识经验的专业投资者，对其的保护力度可以相对减弱。

对此，可以建立专业投资者制度，为一般金融消费者划定投资禁区，避免缺乏专业知识和风险承受能力却进入高风险领域而遭受损失。

（三）实施有效的强制性和限制性措施。

强制措施和限制性措施可以节省监管成本。

限制性措施就是禁止某些行为。

在实施限制性措施时，监管机构同时通过影响金融机构激励机制来防范其道德风险能更好地保护金融产品消费者。

但是监管机构在实施限制性措施时会面对两个问题：一是所禁止事情的范围和边界模糊；二是监管机构所做的规定只能涵盖有限的事件，金融机构通过创新总能找到途径规避监管。

在面对限制性措施失效且不能有效解决外部性的复杂问题时，采取强制性（惩罚）措施能够促使金融机构主动地去保护消费者。

比如强制要求金融机构对消费者进行风险教育、对消费者进行详细的信用评估都能有效防止消费者遭到损失。

（四）建立多元化的金融消费纠纷处理机制。

一是在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序。

这是金融督察服务的前置程序。

二是成立独立的金融消费者纠纷处理机构。

由法律规定督察机构的权力和工作程序，明确所有金融机构都有义务接受其督察。

督察机构的决定不全以法律观点为依据，有时也采取“最适当的行业守则”。

消费者并不一定非要通过该机构解决问题，其决定尽管对争议另一方有约束力，但对消费者并无约束力。

三是在我国各级消费者协会内设立金融专业委员会，加大对金融消费者的支持力度。

四是发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用。

仲裁有快捷、高效、低成本等优势；其专家断案的特点，可以在很大程度上保证裁决结果的公正性和权威性。

五是金融行业自律组织应建立专门的机构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题。

（责任编辑：王志鹏）（校对：ＺＰ）
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