非城市建设用地的概念辨析及其规划控制策略

城市非建设用地的规划研究摘要：随着当前国内经济与科技的迅猛发展，城市化程度也越来越高，与之而来的是庞大的并不断增加的人口压力和有限城市用地之间的矛盾。

随着城市建设用地的急剧扩张，许多城市选择缩减其绿化面积，这就使得城市的生态空间造成了巨大的伤害和破坏。

因此在发展经济和推进城市化的过程中需要加强对于城市非建设用地的规划，坚持可持续发展原则。

关键词：城市非建设用地；规划；管理当前城市总体面积是相对固定的，因此在经济飞速发展的过程中，城市建设用地和城市非建设用地一直处于一种此消彼长的状态。

1.城市非建设用地概述随着城市化的逐渐推进，城市内部的各个区域之间逐渐产生了明确的功能分区，各个功能分区从应用方式上进行区分，城市绿地和近郊森林绿地、湿地等是典型的城市非建设用地的区域，这一部分在城市发展的过程中往往起着重要的作用，但由于生态价值创造较为缓慢因而往往在城市建设中被忽略和压缩。

城市的绿地系统是城市生态中非常重要的一环，对城市的环境质量起着巨大的调节作用，对城市的居住着的身体健康也有着非常大的裨益。

2.城市非建设用地的核心理论支撑随着社会的不断发展，城市人民的环境保护意识逐渐提高，对于城市的规划要求也随提高，在城市建设的过程中，不能一味的只关注城市的经济建设，要将经济建设与城市生态建设和人文建设并重，坚持可持续发展，而不是透支型建设。

2.1生态城市理论及生态整体规划设计1971年联合国教科文组织首次提出这一观点，将“人与生物圈”计划提上了城市建设的日程。

生态城市简单来说就是建设一座真正意义上的健康城市，其建设的核心意义是将生命、美和公平作为城市发展的首要目的。

生态城市的空间建设结构是将城市设置在自然生态环境中并与之共存，以小型组团布局，城市功能分区建设根据地区的土地状态和周边环境作为主要参考，在生态敏感区和生态资源富集区停止中、低密度的建设开发，由于建设结构模式是小型组群，因此缺少机动车交通出行，一般以就近出行为主，另外对于当地特殊的生态物种要加以保护和重视。

城乡非建设用地保护困境及其原因研究摘要：什么是城市非建设用地呢？城市非建设用地就是除了用于建设城市的土地之外的土地。

在经济快速发展的情况下，城市非建设用地的保护问题已经变得非常严峻了和迫切了。

但是城市非建设用地的保护上存在很多难题，分别包括数量减少、功能异化、管理失控。

要想真正的保护城市分建设用地，首先就要先解决这些难题。

关键词：城市非建设用地；难题；政府引导引言：城市的总体规划确定都是由国家决定的，而城市总体规划要求在一定时间里不能占用城市非建设用地，但是经济的发展似乎已经让原来的要求脱离了原来的轨道，国家的约束已经发生了变化，所以城市非建设用地的数量、功能等等都已经发生了变化，不容乐观。

很多变化都告诉我们保护城市非建设用地已经不容等待。

一、城市非建设用地保护的困境（一）数量减少保护城市非建设用地首先要面临的一个问题就是数量问题，近年来城市非建设用地的数量一直在减少。

经济的不断发展让城市建设用地变得越来越少，慢慢的变得不够使用了，所以城市建设用地就开始侵蚀非建设用地，就这样很多都变成了居住用地和工业用地等等。

还有一方面就是本来建设用地中就存在着一部分非建设用地，建设用地减少随之非建设用地也减少了。

这就是城市非建设用地减少的原因。

（二）功能异化在城市非建设用地数量减少的时候，随之改变的还有它的功能和用途。

尤其是它的林业功能，用于生态建设的土地变得越来越少，就在这种情况下人们还总是希望着用于生态建设的土地还能更少。

在这个过程中，它的旅游休闲功能开始蓬勃发展，尤其是在经济发展快速的城市这种表现更加明显。

（三）管理失控接下来就是城市非建设用地保护的第三个难题，我们称为管理失控。

导致管理失控的原因主要有两个。

一个就是多头管理，一起管理的部门很多，让管理变得很乱，最终失控。

还有一个就是城市规划管理部门的管理职能在城市非建设用地方面很有限，这也是管理失控的一个原因。

同时不同类型的城市非建设用地有不同的部门去管理，例如林地由林场或者林业部门管理等等，但是他们制定的很多政策都存在着漏洞，并且无法全覆盖。

城区非建设用地规划的理论与方法探索【摘要】文章首先介绍了城市非建设用地的概念及内涵，分析了城市非建设用地规划的主要理念，最后就城市非建设用地规划的方法进行了探索。

【关键词】城区；非建设用地规划；理论与方法中图分类号： df455 文献标识码： a 文章编号：引言改革开放 30 年来，伴随着经济的快速发展，我国的城市化水平也一直保持着高速增长。

在城市用地需求迅速增加、国家宏观土地政策日益严格和社会生态环保意识日益提高的时代背景下，如何更加合理地配置有限的城市空间资源，处理好城市建设用地扩张与土地资源保护、生态环境改善之间的关系，防止城市“摊大饼”式的无序扩张，构建和谐有序的城市结构，实现城市的可持续发展，这就要求城市建设工作不仅要做好城市建设用地的规划，还必须重视和加强做好城市非建设用地的规划。

1 城市非建设用地的概念及内涵1.1 城市非建设用地的概念城市非建设用地是城市总体规划中确定的、城市规划区范围内的、在规划期内不被用于城市建设的用地，它在空间上表现为“城市建设用地”范围之外的“空白”区域，而在发展变化则处于与城市建设用地“此消彼长”的变化状态，它与城市建设用地一起构成了整个城市的土地资源。

1.2 城市非建设用地的基本内容目前我国对城市非建设用地的研究不多，城市非建设用地的基本内容也一直没有得到明确的界定。

建设部 2002 年以[建规2002]218 号文件印发的《城市规划强制性内容暂行规定》，提出控制开发的“风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区,基本农田保护区,地下矿藏资源分布地区”等地域，是城市非建设用地的内容之一；还有一些城市总体规划中提出的农田保护用地、水源保护用地、组团隔离带用地、旅游休闲用地、郊野游览用地、自然生态用地和远期发展用地等都属于城市非建设用地的范畴。

考虑城市非建设用地转化为城市建设用地的可能性，结合城市规划的相关评价方法,可以把城市非建设用地划分为两大类五小类。

第一大类是绝对不能占用的城市非建设用地，它与城市规划的强制性内容暂行规定中提及的市域内必须控制开发的地域的范围基本相符，包括：(1)技术性“城市非建设用地”，即不适于进行城市建设的用地。

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城市化进程中“非城市建设用地”的新管控策略
作者：
来源：《上海城市管理》2011年第05期
同济大学的陈晨博士与赵民教授在2011年第4期的《城市规划学刊》上发表题为《对“非城市建设用地”及其规划管控问题的若干探讨》一文，认为目前各界对“非城市建设用地”这个概念存在很大争议，其用地性质缺乏清晰的界定，其规划编制内容比较杂乱，尚未形成一套完整的规划体系，但另一方面，涉及“非城市建设用地”的规划实践却已屡见不鲜，规划成果及形式的种类也有许多。

作者由此全面厘清相关概念产生的背景及其语境，梳理当前的相关研究和实践进展，分析其中的问题和悖论。

对于“非城市建设用地”所涉及的管控问题，作者认为可以从三方面探究：一是完善现行城乡规划编制和管理体系，有针对性地完善现有空间规划体系及其日常管理的运作机制，是有可能较好地应对“非城市建设用地”的规划和管控问题的。

二是在空间规划体系中进一步落实城乡空间管制，这有望在更大层面的国土规划体系中，得以进一步落实本地发展的“保障公共利益”和“控制私人开发”目标，从而才能真正正视所谓的“非城市建设用地”问题。

三是在空间管制政策分区基础上，基于统一的用地分类体系，施行统一的城乡土地用途管理，使得既包含“村镇建设用地”、也包含“耕地”“园地”“林地”“牧草地”、同时含有“水域”“弃置地”“露天矿用地”等“非城市建设用地”科学地演绎成“城乡非建设用地”这一更为确切的概念。

责任编辑：张炜。

中国目前非城市建设用地规划发展的研究摘要:非城市建设用地规划可视为在当今中国体制规划由城市建设过渡到城乡建设的过程中的一大成果[1]。

对非城市建设用地规划发展的研究有着极其重大的指导借鉴意义。

本文着重从非城市建设用地的规划和建设中存在的问题来分析，通过对非城市建设用地的概念及其演变过程进行梳理，对其本身的实质内涵进行剖析。

加之对目前城市内非城市建设区域存在问题针对性的研究，提出了以科学发展的观点为认识基础，主动策划引导，积极规划控制，发展出新时代更有效的非城市建设用地规划发展编制模式。

关键词:城市规划；非城市建设用地；规划控制ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of constructionproposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration[分类号]TU9841引言一直以来，二元管理都是我国城市和农村发展体制的大主题[2][3]，主要表现在：以现在化大生产为主的城市经济体制和以小农经济为主的农村经济体制并存。

“非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略程遥赵民【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生态文明建设的重要因素。

自20世纪90年代末以来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。

然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。

有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的实质内涵有所把握。

进而，通过借鉴若干国外非建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地分类”，用于有关的规划编制。

最后，基于新版《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这类用地的规划控制方法提出若干建议。

【关键词】非城市建设用地；分类标准；规划控制；国际经验1 研究对象及国内研究综述1.1 概念源起“城市建设用地”是我国特有的概念，1991年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以在全国范围内运用。

“90国标”中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类对象①。

某种程度上，城市建设用地概念的产生及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思路的影响。

而“非城市建设用地”(也称“城市非建设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概念。

无论是从其命名，还是概念的源起与发展来看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用地”派生而来。

事实上，所谓的“非城市建设用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法中获得了“法定性”。

城乡统筹背景下的“非城市建设用地”规划的探索作者：马晓琳荣丽华李云飞吕慧芬来源：《建筑与文化》2013年第04期【摘要】近年来，呼和浩特市在快速城市化发展的背景下，城市建设用地激增，探索化解中心城发展与农村地区两个方面用地扩张压力的途径，是当下规划工作的重中之重。

本文在国内相关研究与实践的基础上，对当前非城市建设用地规划的发展困境进行思考，同时，本文结合在呼和浩特市辖区的相关实践，在“两规”衔接、空间管制、GIS技术运用、规划管理对策等方面进行了有益的探索。

【关键词】非城市建设用地；规划实践；呼和浩特1.“非城市建设用地”规划解析1.1 概念与内涵实质的矛盾“非城市建设用地规划”的出现是基于规划管理部门对城市建成区外围用地，监管难度日趋困难，希望以此提高空间管制绩效。

但由于“非城市建设用地”概念本身存在缺陷，与现有国土规划体系关系模糊，当前对“非建设用地规划”的讨论还难以达成共识及转化为合适的行动策略。

1.2 多方利益主体博弈在市场经济条件下，城市经营在部分地区被转化为单纯的土地经营。

在土地财政的驱使下，一方面，地方政府、规划部门、开发商等通过土地资源的运作（市场或非市场手段）来促进增长，形成处于绝对强势地位的发展型政体（何丹，2003年）；另一方面，农村集体土地流转缺乏规范的引导，少数农民采用各种手段违规私自改变土地用途，以提高自身收益。

政府与农民之间围绕土地问题的博弈，造成非城市建设用地不断蚕食的局面，无法形成有效地保护和发展。

1.3 规划管理体制缺乏强制性当前非城市建设用地规划尚未形成法定层面的管理依据，规划的强制性力度普遍不够。

同时实施细则、规划检测与监督机制的缺乏，都将大大削弱规划的战略意图和管理效果。

从某种意义上说，非城市建设用地规划与相关研究的出现可以视为是试图为城市空间发展“守住底线”，并有条件的“反守为攻”。

2.“非城市建设用地”规划的实践——以呼和浩特市辖区为例在快速城市化的过程中，中心城的用地扩张是必然的，非城市建设用地管理或城市增长管理的目标绝对不是简单的限制增长，而是倡导和建立“精明增长”，防止和减少低效率、蔓延式的增长。