中国积极利用WTO争端解决机制的战略选择

中国积极利用WTO争端解决机制的战略选择杨艳红内容提要 WTO争端解决机制对于保证各国WTO权益、迅速解决贸易争端和促进各国经贸合作等都具有重要作用。

然而，入世7年以来中国向WTO投诉的案件仅3件，这不仅与我国13件应诉案件相比较少外，还与我国第三大出口国的身份不相称。

本文对我国利用WTO争端解决机制的制约因素进行分析，并提出相应的政策建议。

关键词 WTO 争端解决机制制约因素入世7年多来，中国应诉的WTO争端案日益增加，案件涉及面广。

然而，中国投诉的案件却相当少，不仅不能与巴西、阿根廷、印度等发展中大国比，甚至比巴拿马、菲律宾等小国投诉的案件还要少，这与中国是贸易大国的身份不相称。

可以说，中国利用WTO争端解决机制的表现不容乐观。

①如何改善中国在WTO 争端解决机制中的表现以维护我国利益，是本文的研究重点。

一、WTO争端解决机制的作用WTO争端解决机制在WTO制度中处于核心地位。

它对于促进WTO目标的实现、保证各成员国的贸易利益，以及约束各国的贸易政策都起着至关重要的作用。

《关于争端解决规则与程序的谅解》（下面简称〈谅解〉）第3条2款规定：WTO争端解决体制是为多边贸易体制提供可靠性和可预测性的一个重要因素。

各成员认识到该体制用于保护各成员在适用协定项下的权利和义务，以及依照国际公法的习惯解释规则澄清这些协定的现有规定。

争端解决机构的建议和裁决不能增加或减少该协定所规定的权利和义务。

然而，WTO争端解决机制的作用并不仅仅如此。

作为一个人为制定的国际制度，WTO贸易协定具有两个最基本的特征：不完全性和自我执行。

WTO是由120多个主权国家参与谈判达成的贸易协定，不免存在许多遗漏和模糊不清的语句，从而造成WTO协定的不完全性。

这些遗漏与模糊的语句需要弥补与澄清。

其次，由于各主权国家之外不存在第三方的强制执行机构，因而WTO协定需依靠各成员国的自觉遵守。

用博弈的语言讲，就是只有当合作的收益大于违约的成本时，各国才选择合作。

因而对那些违反协定者实施惩罚对维持合作至关重要。

具体来说，WTO争端解决机制的作用体现在以下五个方面：（一）促进各成员国间的经贸合作WTO已拥有150多个会员，且主要贸易国皆参与WTO活动，因而它已成为名符其实的国际组织。

然而，WTO法律体系是否有效，必须具备三个条件：1、会员同意协定并遵守；2、会员清楚认识自身在WTO中的权利和义务；3、必须具备一套有效规范非法行为的制度。

② WTO争端解决机制通过利用国际公法的习惯解释规则来阐明WTO条文，使成员国明确自己的权利与义务，并通过授权受害国中止减让等措施来制裁非法行为，从而成为促进国际经济合作的关键制度。

可以说，WTO争端解决机制对WTO体系的发展，对客观地实现WTO宗旨，以及促进国际贸易合作及世界经济成长等方面，都有着重大贡献。

（二）迅速有效地解决国际贸易争端很多情况下WTO争端是因各国在解释WTO法律条文上的分歧造成的。

通常一国的政策措施非常复杂，且对于这些政策措施是否符合WTO的规定，各国都有自己的理解。

这是因为，一项政策措施可以同时实现多个目标，并且它还通常涉及WTO的多个条款或多个协定。

而WTO协定并没有在非法措施与合法措施之间划出一条清晰的界限。

许多政府的政策处于所谓的“灰色区域”地带，即政策措施既不存在明显违反WTO协定的地方，又不是明显地符合WTO协定。

各国都是根据自身的利益来解释WTO法律义务。

WTO透过争端解决机制来统一公正地解释WTO协定。

这包括：1、审查当事国的贸易政策及政策意图；2、明确解释WTO相关协定的含义；3、澄清会员在适用协定项下的权利和义务。

各国都同意遵守WTO争端解决程序及裁决，从而有助于贸易争端的迅速有效地解决。

（三）再谈判场所WTO协定具有不完全性，存在许多许多遗漏和模糊不清的语句。

造成这一现象的原因主要有：一是语句的模棱两可或不清楚造成WTO协定的模棱两可或不清晰；二是谈判方因为疏忽未把有关事项纳入协议中；三是因为谈判订立某一条款以解决某一特定事项的成本超过其收益而未考虑；四是因世界经济形势发生变化而致使现有协议出现漏洞。

这些漏洞和模棱两可的语句需要弥补和澄清，不然会影响到WTO协定的有效执行。

然而WTO对于直接处理正式解释条款这个问题，设定了一个非常严格的条件，即3/4以上的全体成员通过。

由于经常有1/4的成员不出席重要会议，因此WTO正式解释条款很难被启用。

于是，对漏洞和模棱语句解释的任务自然就落在争端解决机制身上。

于是，一国参与WTO争端解决程序可以了解并影响WTO协定的解释与应用，甚至影响WTO法的发展，并使自己在WTO 中处于有利的地位。

不过，WTO争端解决机制在弥补现行协定的漏洞方面不能也不应该承担过多的任务，因为《谅解》第3条2款要求争端解决机构的裁决和建议不能增加或减少适用协定规定的权利和义务。

（四）使成员国更好地履行其国际义务在一个自我执行的制度中，受害国对违反WTO协定者的最后威胁是贸易报复。

而小国的贸易报复不可信。

因而从这个角度看，是否遵守争端解决机构的裁决只是一个道德问题。

不过，事实上WTO争端解决机制的执行情况非常好。

这是因为在WTO的重复博弈中，一个成员的信誉至关重要。

国际经济关系中因各国主权的存在及国家利益的现实考虑，更需要各国的诚信合作来解决争端。

国家不分大小，经济主权都是平等的，任何协议的达成，都需要各国的配合、妥协甚至让步。

WTO 争端解决机制发挥着违约信息收集与发布的作用，影响着一国的声誉。

各国也从争端解决过程中吸取经验与教训，增强了进一步改革和贸易自由化的努力，从而保证了WTO协定得到切实履行。

（五）使国际经贸关系朝“规则导向”方向发展WTO争端解决机制有助于建立一种“规则导向”的国际经贸关系。

WTO已建立一个统一的争端解决机制，除了保留了传统的GATT协商方法外，同时也大大强化了争端解决专家组的“司法”性质。

争端解决机构（简称DSB）对专家组报告采取“反向协商一致”决策模式，即除非DSB成员一致反对，否则有关决议视为通过。

此决策模式意味着专家组报告将自动通过。

“反向协商一致”因此成为WTO 争端解决机制走向“规则导向”之重要设计，排除了有关成员对专家组报告的“政治审查”或不当干扰。

另外还成立了上诉机构对专家组报告进行“法律审查”，避免专家组报告可能出现的严重法律错误。

由专家组和上诉机构组成的DSB “两级终审制”，使得WTO争端解决机制具有浓厚的司法程序及强制性色彩。

WTO作为国际贸易关系方面的最高法律，对其成员国来说，是一种强制性的“法律秩序”。

各国贸易法规与政策必须遵守WTO，尤其在对外贸易关系方面，才会进一步取得“合法性”。

二、中国参与WTO争端解决机制的情况入世7年多以来，涉及中国的WTO争端案件共16件，排在利用WTO争端解决机制总量的第11位。

从发生时间来看，2002年和2004年各1件，2006年3件，2007年5件，2008年6件，涉及中国的WTO争端案增长非常迅速。

中国被其他成员诉诸WTO的次数不少，共13件，排在应诉排行榜的第7位，它们分别是2004年1件，2006年3件，2007年和2008年分别是4和5件（表1）。

其中，2007和2008年中国应诉案件分别占当年WTO争端案总量的30.8%、26.3%，高达1/4以上。

在中国13件应诉案中，发达国家的投诉最多，共11件，其中美国的投诉7件；欧盟和加拿大各2件。

相反，中国投诉的案件为3件，排在投诉排行榜的第13位，不仅远低于发展中国家如墨西哥（20件）、巴西（24件）、阿根廷（14件）和印度（18件），而且也低于菲律宾（5件）、哥斯达黎加（4件）、巴拿马（5件）和印尼（4件）。

虽说中国入世的时间不长，投诉的案件自然少些，但从相对量看也是很少的。

中国申诉量与100亿出口量之比为0.02（即申诉密度），这一比例在WTO争端解决机制利用最多的12个国家中是最低的；而且中国申诉密度与应诉密度之比仅为0.19，在上述12国中也是最低的（表2）。

可见，中国在WTO 争端解决机制中的表现不容乐观。

因而如何利用WTO争端解决机制维护我国在WTO 中的权益是一个紧迫的课题。

中国更多地是以第三方身份参与WTO争端解决机制，共62次，排在第五位，仅次于美国、欧盟、加拿大和日本。

毫无疑问，以第三方参与争端解决机制的成本较低，同时可以学习并积累诉讼经验，还可享受起诉方胜诉后带来的利益。

但是，第三方参与WTO案件也有不利的一面。

第三方不能参加专家组召开的实质性会议，这极大地限制了第三方对案件信息的知情权，同时也在一定程度上限制了其表达自己的观点与诉求。

三、中国利用WTO争端解决机制的制约因素分析在中国达成入世协议之际，许多学者曾预言中国的加入可能导致WTO案件急剧增加，将使WTO争端解决机制不堪重负。

这是因为，一方面，中国可能不断求助于争端解决机构来维护自己的权益；另一方面，中国的贸易伙伴也会要求中国履行入世承诺而向WTO投诉。

甚至有学者指出，DSB应成立专门部门来处理有关中国的贸易争端案件。

③中国常驻世贸组织孙振宇大使也表示，中国加入WTO 的一个重要目的就是利用WTO争端解决机制来解决贸易纠纷，制约贸易保护主义。

但是，到目前为止，中国在有效运用WTO争端解决机制方面仍存在较大的发展空间，其中的原因不禁让人深思。

下文对我国利用WTO争端解决机制的制约因素进行分析。

（一）人才及资金的约束WTO争端解决机制是一个“司法化”的争端处理程序，这使得在WTO打官司是一件高度技术化和专业化的事情。

这要求一国政府不仅要有一支通晓WTO法律的专家队伍，而且具备足够的资金与实力。

向WTO申诉需要一支通晓WTO协定及案例的高素质专业化队伍，来分析案情并跟踪案情的发展，包括审核申诉的论点、问题和各种可能性，以及对经验和结果进行分析，探讨新的法律观点和在经济贸易方面的影响等。

然而，我国非常缺乏胜任WTO案件的法律专家。

这是多方面原因原因造成的。

一是WTO的官方语言是英语、法语和西班牙语，存在语言上的障碍。

二是我国的传统文化与WTO法律体系与法律习惯相冲突。

我国儒家思想强调伦理道德，“和为贵”，追求无讼之结果；且长期王权至上的封建社会使百姓厌讼甚至惧讼，迷信“青天”，不信法律。

三是我国法律教育起步晚，改革开放后我国法律教育才得到恢复与重视。

四是与国际法律界的交流与联系少。

WTO成立以来，国际贸易规则越来越详细、具体，WTO诉讼的成本开支也随之不断上涨，具体包括： 1、WTO建立了相当完备的贸易法体系，还有许多“谅解”与“议定书”，管辖领域从货物贸易到服务贸易到知识产权领域，法律内容大大增加，合计达26000页。

这些包括着WTO有约束力的实体法和单独的司法程序，必须熟悉。