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有关房屋征收过程的公共利益界定探讨【摘要】房屋征收过程中的公共利益界定问题至关重要，它牵涉到最广大人民的根本利益，无论理论界还是实务界，一直都试图通过科学有效的方法对所谓的公共利益进行详尽的明确之。
但房屋征收过程的公共利益的本质决定了其不确定性，本文将对公共利益的概念和内涵进行分析，并在此基础上就当前国内法律对公共利益的界定问题谈一下自己的看法，以供参考。
【关键词】房屋征收；公共利益；内涵；研究从本质上来讲，公共利益并非原则方面的问题，而是属于政策的范畴，但就此问题至今实务界和理论界仍未达成一个共识。
因此，加强对房屋征收过程的公共利益问题研究，具有非常重大的现实意义。
1、公共利益的概念与内涵房屋征收过程中的公共利益，实际上就是政府房屋征收权利与公民财产自由权利之间的平衡，在相互权衡过程中对个人自由以最小限度的约束，从而实现了最大的社会效益。
简单地说，公共利益就是个人权利与征收权之间相互制衡之后的所得。
对于价值而言，它作为一种主观的意识难以脱离特定的现实背景，这也意味着相同的价值内涵在不同的社会阶段发生的变化也存在着较大的差异性。
由此可见，公共利益这一概念更多是价值符号载体，在不同的时期其内涵也不相同。
若想在当前的法律制度背景下构建一个所谓公共利益内涵，最重要的就是要认清法律制度自身的特殊性。
根据当前法治理念之要求，优秀的法律制度必须可以给社会提供可预测的行为准则，即完全客观的法律条文才是立法者的最终追求目标。
通常情况下，在逻辑推理实践中加入了某种主观的意志后，推导出来的所谓结论必然存在着某种不确定性，在人类特有的思维能力下，总是会利用一些当时认识条件下先验性的主观臆断，对论证缺失的东西进行缝合，从而让自己所作出的结论看上去能够使人信服。
事实上，对于难以达成共识的各方而言，他们真正争论的焦点问题并非公共利益概念本身是否存在，而是怎样对其进行界定才更准确、更全面。
从实践来看，在没有全面理解和诠释什么是公共利益的时候，社会大众却已经基本认可了公共利益是存在的，即在实际操作过程中已将其应用到了社会大众共同认可的层面上，从而填补该问题理性认知上空白。
论我国土地征收中公共利益的法律界定作者：徐素萍来源：《法制与社会》2010年第30期摘要土地征收制度是各国为了社会公共利益的需要而对私人的土地所有权予以公法上限制的一种基本土地法律制度。
我国法律没有对公共利益进行明确的规定,因此实践中经常出现土地征收权滥用的情况,并且由此导致对土地征收权是否合法的争论。
对我国土地征收中的公共利益进行科学的法律界定,能规范政府的土地征收行为,更好地实现各个利益集团之间利益平衡。
关键词土地征收公共利益法律界定中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-151-02一、土地征收中的公共利益解读在我国,征收就是国家为了公共利益的需要,根据法律强制取得集体的土地所有权和公民不负缴纳义务的私有财产的所有权,并给予正当补偿的法律制度。
从古到今,对土地的征收是最为典型的征收形式。
任何经济形态的社会中土地权利都要受到国家某种程度的干预限制。
(一)土地征收中之公共利益概念之缘起古希腊时期存在一种“整体国家观”,与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。
公共利益被视为一个社会存在所必需的一元价值,是全体社会成员的共同目标。
公共利益与社会的绝大多数人有关,与一个群体的生存和发展的基本价值有关。
在这一意义上,公共利益往往被一种价值取向当成一个抽象的概念。
以公共利益为本位或是以私人利益为本位,实际上并没有指明公共利益包括哪些内容,它只阐明了利益的指向性。
在人类社会早期,所有权具有绝对的排他性。
随着社会的发展,土地利用中的个人利益与公共利益之间的冲突日益增多,甚至出现了个人随意滥用其所有权而损害公共利益的现象,这时人们对所有权保护的绝对现象开始反思:个人利益与个人生活质量密切相关,而公共利益关注的是整个社会的稳定与发展,更重视全体成员的共同利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益必须优先考虑。
由于土地征收同土地所有权受法律保护的原则的冲突,容易引起土地征收权是否合宪以及是否滥用的争论。
浅议土地征收中公共利益的程序界定作者：冯雪里来源：《法制与社会》2015年第23期摘要本文指出，公共利益需要是进行土地征收的前提。
如何界定公共利益一直是行政法学理论界研究的难点和热点。
本文通过公共利益程序界定推进实体问题解决，有助于更好的保障“民”的合法权益，推进依法行政。
关键词公共利益征收程序作者简介：冯雪里，山东青年政治学院助教，研究方向：行政法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-221-02一、问题的提出公共利益由于自身高度抽象性，使得概念界定在法学理论研究中一直存在着较大争议，学术界认识不一。
在土地征收过程中，矛盾纠纷的焦点在于征收法律规范依据和程序是否合法、土地征收行为是否符合宪法和法律规范规定的“公共利益需要”、公共利益需要的内涵界定是否符合宪法法治精神和人民民主原则，这一系列问题的合法和合理处理是解决土地征收矛盾纠纷的关键。
当前，针对公共利益概念和内涵界定的学术研究也层出不穷，呈现多样化态势，这和公共利益自身高度抽象性和不确定性不无关系，这就加大了公共利益的外延和内涵界定难度。
在公共利益实体内涵理论界定存在困境的情形下，通过开放式、多元化和公众参与式正当程序界定模式，结合程序制度设计探索公共利益本意，吸引具有利害关系或者具有代表性的广大民众参与公共利益内涵界定中来，为公共利益内涵界定提供了一个全新、务实、可行的路径，这也是新时代背景下依法行政的基本要求，是现代法治政府管理体系构建研究的重要课题。
公权利益和私权利益既相互冲突又存在一致性，对公共利益的合理界定实质在于保障私权利益，保护公民利益。
作为对公民利益的一种保护方式，通过程序制度界定公共利益内涵，进而对公权的程序规制，具有重要的法治意义，有助于防止法律法规成为少数利益团体的代言人。
公共利益内涵界定应当通过看的见的正义形式即程序界定方式展现出来。
二、公共利益程序界定的重要性和必要性近年来，因土地征收引起的纠纷和悲剧时有发生，土地征收程序存在缺陷。
土地征收征用中公共利益的界定内容提要公共利益是与征收征用权密切联系的一个词语，土地征收征用中公益性的认定是判断行政征用权合法性的核心，对公共利益概念的准确界定能够促进行政主体对行政征用的公正、有效的实施，更进一步来说，也为私人财产权的存在划定了明确的范围。
本文从公共利益的语义分析入手，通过解读国外对公共利益内涵界定的立法例，试图提出界定公共利益的实体法认定和程序法认定的标准和原则，以期对完善我国现行土地征收征用制度对公益性认定存在的一些缺陷和不符合客观实际发展的方面有所启示。
关键词土地征收公共利益行政权力物权法草案轰轰烈烈起草，到提案被搁置，始终牵引着社会大众的目光。
“如何明确公共利益的含义，防止征收征用的权力被滥用”作为老百姓关注的九大热点之首，公共利益再次成为社会争议的焦点，《物权法草案》第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿”。
由此可知，公共利益是国家征收征用土地的唯一合法性理由，政府行使征收征用行为，必须建立在公共利益的基础上，以追求公共利益最大化为目标。
但很明显，草案未对公共利益做出明确的界定。
土地征收征用的实际操作中，是由做出行政决定的行政机关对决定如何理解公共利益做出自由裁量，公共利益的不确定性和宽泛性，使得行政机关往往对公共利益做出扩大性或偏离性解释，造成土地征收征用权力被滥用，行政权力膨胀而不能得到有效的制约，从而使得一些行政征收征用行为失去必要的法律限制。
特别是当前我国农村响应中央提出的“建设社会主义新农村”的口号，某些行政机关打着新农村建设的幌子，大肆拆迁旧房以及征收征用农民赖以生存的土地，把之当成新农村建设的重要手段，严重损害社会公众的利益。
现行法律缺乏对扩大公益概念范围的行政权必要的立法和司法限制，成为老百姓忧心的焦点所在，同样也为实践操作带来困惑，长此以往不仅损害社会个体的合法权益，还将严重损害政府形象。
论征收中“公共利益”界定的程序机制关键词: 公共利益界定主体程序机制内容提要: 公益征收中“公共利益”的界定需要一种程序机制。
程序论公共利益理论具有悠久的历史传统。
公共利益界定的程序设计，首先要解决的是界定的主体问题，其次才涉及到具体程序机制的设计。
公共利益之界定主体的选择是一个宪法分权问题，须由立法、行政、司法机关通力协作。
我国公益征收法上公共利益界定的具体程序机制设计，必须解决好三个问题：一是把公共利益调查与审查作为征收决定做出前的一个独立程序阶段；二是把“民主商谈”确立为公益界定必须遵守的实质性程序原则；三是把“公共利益听证”确立为公益界定中必须遵循的一个程序环节。
就如何界定公共利益和选择公共利益的立法模式，在我国《物权法》的制定过程中曾一度成为争论的焦点之一。
笔者曾撰文提出了公共利益界定的六条实体性标准，即“受益人的不特定性和多数性标准”、“征收目的实现上的必要性标准”、“征收前后财产利用上的效益性标准”、“公众的直接受益性和实质受益性标准”、“被征收财产的位置依赖或垄断性标准”、“征收利益的确定性标准”等。
[1]此外还曾提出了征收立法在公共利益的界定上，应采“列举+概括”的折衷立法模式。
[2]2010年1月19日，国务院法制办向社会公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，于第3条“公共利益”条款就明确采取了“列举+概括”的折衷立法模式。
但是，无论怎样详明的标准体系，毕竟都是抽象的，因而不可能自然而然地导出何为公共利益；同样地，无论如何冗长的列举，都不可能穷尽公共利益的类型和社会事业。
因此，对公共利益的形成与控制，还必须提供一种正当合理的、具有可操作性的程序性机制。
程序虽不能绝对地保障结果的正当，但程序却是唯一能令人信服的一种“看得见的公正”。
有鉴于此，本文试就公共利益界定的程序机制作一初步的探讨。
一、程序论公共利益理论的传统认为“公共利益”是一个程序性概念的观念，始于美国建国时期联邦党人的公共利益观。
联邦党人立论的观念基础是：公共利益不在个人利益之上，政府官员也不是有德性的行政人。
在他们看来，所谓的道德自律、灵魂自觉是“圣人”的美德，而在现实中，无论是统治者还是被统治者都并非圣人，因为：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。
如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。
[3]不管是大总统还是小市民，都是“凡人”，利益是他们行为的第一驱动力；权力制衡的实质和关键是利益的制衡。
只有当权力得以有效制约，作为个体利益之综合表象的公共利益才不至于被那些并非圣人的公职人员所侵蚀。
因此，对于联邦党人来说，公共利益是具有可操作性和现实性的，公共利益是一种程序性设计而非共和精神或品性。
[4]美国联邦党人所开拓的程序论公共利益理论为后世的利益集团多元主义和公共选择理论所继承。
但这两种理论都未能给出一种建构性的、可操作的程序机制，而只是向人们揭示了公共利益形成中悲观的一面。
利益集团多元主义试图用利益集团间冲突后形成的妥协取代开明的和蕴涵公共精神的政策，用利益相关者之间的妥协与共识作为公共利益的现实形式，从而使公共利益客观化、可操作化。
但该理论所提出的公共利益形成机制最终将沿着“马太效应”的路线前进，即：强者更强，弱者更弱；穷者更穷，富者愈富。
那些弱势群体或基本上处于分散、难以聚合状态的民众的利益，注定要被这种公共利益的游戏规则淘汰出局。
因此，利益集团多元主义的程序式公共利益模式，只能导向虚假的公共利益。
公共选择理论在一些基本立场上与利益集团多元主义是一致的，但其往往表现的更为极端。
如公共选择理论认为，传统的共同体利益观念只是一种浪漫主义的乌托邦，每个人都是经济人、市场人，从商人到政治家，无不如此。
公共利益只是一种借口，一种骗人的幌子。
公共选择理论的上述观点是悲观的，也是有害的。
既然在公共选择理论看来社会公共利益只是一种虚无缥缈的理想甚至根本就不应该提倡，每个人都是自我利益最大化的功利计算器，那么，这种理论实际上是在鼓励官员的寻租和腐败行为，因为它使这种极端的自私动机合理化、合法化了，使自我利益最大化成了一种荣耀。
[5]20世纪后半叶，以德国哲学家哈贝马斯为代表的法兰克福派的批评理论，提出了“商议性政治”概念。
有关“商议性政治”中的“一种程序的民主概念”或许是克服利益集团多元主义和公共选择理论上述缺陷的一种有效工具。
哈贝马斯的“交往行为理论”认为，“沟通”是具有言语和行为能力的主体相互之间取得一致的过程。
沟通过程所追求的是“共识”，它满足了合理同意所表达的内容的前提，而一种通过交往而达致的共识具有合理的基础。
共识可以是强制的客观结果，但如果明显依赖的是外界影响或暴力，共识就不会得到主体的承认，因为共识的基础是相互信服。
[6]商议性政治理论有关民主的程序提出了以下一些基本的公设，它们对于我们认识通过民主程序形成公共利益的机制具有重要的启发意义：(1)协商过程之发生的形式是论辩。
也就是说，是提出建议的一方和批判地检验建议的一方之间对信息和理由的有序交换。
(2)协商是包容的、公共的。
原则上没有任何人可以被排除在外，有可能被决策所影响的任何人都具有同等的机会进入和参加讨论。
(3)协商是排除外在强制的。
对参与者的约束仅仅是交往的预设和论辩的规则，就此而言他们是拥有自主权的。
(4)商议是排除任何可能有损于参与者之平等的内在强制的。
每个人都有平等的机会去被人倾听、去引入议题、做出贡献、提出建议和批评建议。
“是”/“否”立场之采取的唯一动力，是更好的论据的无强制的强制(der zwanglose Zwang)。
(5)商议的目的一般来说是合理地推动的一致意见，并且是原则上能够无限地进行或在任何时候恢复的。
但是考虑到做出决定的压力，政治商议必须以多数人决定而告终。
多数人统治因为同商议性实践是有内在联系而为这样的假设提供了论证：在出现新的警告之前，在少数派使多数派信服他们(少数派)是正确的之前，具有可错性的多数人意见就可以被认为是公共实践的合理基础。
(6)政治协商扩展到任何可以用对所有人同等有利的方式来调节的问题。
但是，这并不意味着历来被认为是“私人的”题目和主题就不容质疑地撤出了讨论的范围。
(7)政治协商还包括对需要的诠释，以及对前政治态度和偏好的改变。
这里，论据所具有的产生共识力量的基础，决不仅仅是先前在共享的传统和生活形式中形成的价值共识。
[7]如果说公共利益的界定应有赖于一种民主的程序机制的话，那么上述六项标准或要求就必须被考虑，其为我们构建公共利益界定的程序机制提供了一种基本的理论和框架。
二、公共利益界定的主体选择公共利益界定的程序设计，首先要解决的是界定的主体问题。
在我国理论界，关于公共利益界定的主体选择，存在以下三种观点：一是认为应由立法机关作为界定的主体。
这种观点认为，如果中国的全国和地方人大或其常委会能够对征收决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将得到根本的解决，由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解。
“在最根本的意义上，我们所面临的是一个制度问题：究竟应该信任谁来代表和界定…公共利益‟。
美国经验告诉我们，这个问题不应该由法官决定，更不应该由行政官来决定，而应该由人民代表来决定，因为他们是…公共利益‟的最可靠的保障者。
”[8]二是认为应由行政机关作为界定的主体。
这种观点认为，“依靠政府认定公共利益，政府通过社会公众的授权委托，形式上已经取得了公共利益的代表资格，即政府的形式合法性已经通过法定程序得以实现”，各级人民政府是行使公权力限制或剥夺私人财产权的机关，其认定公共利益比较便利，其熟悉征收等的具体情形，可以根据具体情况来认定是否满足公共利益的要求。
[9]三是认为应由司法机关作为界定的主体。
这种观点认为，政府是征收的实施主体，因而其不能作为自己案件的法官，同时成为公共利益的界定主体；人民代表大会的应有地位在于行使立法权、重大事项决策权和监督权，由人大对公共利益进行判断，“就意味着人大在受理行政诉讼，这不符合宪法所规定的人大应具有的地位，也违反了国家机关相互分工、相互协调的原则”。
因而，公共利益的认定机关应是司法机关，如此认为的正面理由在于：其一，司法机关对公共利益予以界定属于其职权范围；其二，公共利益概念作为不确定概念需要法官做出价值判断；其三，在个案中对公共利益的判断需要进行利益平衡，这需要法官依据个案情形进行具体考虑；其四，从各国经验来看，对公共利益的具体判断都是由法院进行的。
[10]我们认为，公共利益的界定属于一个宪法分权的问题，是由立法机关、行政机关和司法机关通力协作予以解决的问题。
[11]立法机关、行政机关与司法机关都承担着一定的公共利益界定职能。
但上述学者在论及公共利益的界定主体时，却把这三者之间的关系对立起来，这是不妥当的。
在我们看来，正确的观点应是，立法机关、行政机关、司法机关各司其职，分别都承担着各自不同的界定职能。
具体而言，其各自职能的划分应根据各个不同机关的宪法职能及其职能特点而定。
由于“公共利益”具有不确定性、发展性和开放性、宽泛性、抽象性和模糊性等特点，因而在法律上直接对“公共利益”进行概念式的界定，就成为“法律所不能承受之重”。
[12]有鉴于此，立法虽然具有界定公共利益的职能，但其也只能对公共利益做出概括的表述，而不可能具体明确其内涵与外延。
因此，公共利益的界定，主要应是由行政机关和司法机关完成的工作。
[13]行政机关界定公共利益的目的旨在为征收权的发动提供一个目的性前提，并进而证成征收权行使的正当性；[14]司法机关界定公共利益的目的则旨在为征收的司法审查提供裁判依据，并进而控制征收权的滥用。
在立法机关、行政机关、司法机关三者的职能分工上，立法机关的界定旨在为公共利益识别提供原则性的指导与框架，从而为行政机关与司法机关的具体化工作确立规范依据；行政机关的界定是一种“事前”界定，而司法机关的界定是一种“事后”审查。
就法律适用的统一性要求而言，行政机关与司法机关的界定不得偏离法律的原则性要求，同时，行政机关与司法机关原则上须遵循基本一致的界定标准。
但由于“司法”为社会公正的最终保障，因而行政机关的界定对司法机关的审查而言不应具有约束力，司法机关可以根据自己确立的标准和原则审查行政机关界定的合法性。
三、公共利益界定的具体程序机制公共利益的形成是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性，决策过程必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。
我国目前的相关立法，缺少的恰恰就是公共利益决策过程中程序上的透明度，不仅人民法院对公共利益的形成没有审查权，即便公众对公共利益的形成也缺乏监督权，征收是否符合公共利益的要求，完全委由征收主管机关决定。
而征收主管机关确定征收申请是否符合公共利益目的要求的主要依据，是用地单位提供的建设项目计划设计任务书和可行性研究报告。
