河南周口平坟事件的法律分析

国家公务员考试时政热点：周口平坟情与法的纠结从今年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作。

周口市委一名宣传干部称，200多万个坟头先后被平掉。

就在平坟运动达到高潮之时，11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正;拒不改正的，可以强制执行”中，“拒不改正的，可以强制执行”被删除。

该变动将河南“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。

11月21日，有媒体报道称，河南省周口市一名宣传干部介绍，自11月16日，国务院修改《殡葬管理条例》部分条款后，该市“平坟复耕”工作已暂停推行。

目前，正在研究如何调整政策。

《法制日报》记者就平坟一事于11月21日上午向周口市政府办提出采访分管民政工作副市长刘国连的申请，下午收到婉拒答复，称“刘市长不在，不知道什么时候回来”。

记者转而向周口市民政局提出采访意向，该局社会事务科科长胡朝阳代表该局接受了《法制日报》记者采访，首次就“周口暂停平坟复耕”、“副处级以上官员坟可不平”等传言作出回应。

“平坟复耕”肯定会继续下去记者：今天有媒体报道，援引周口市宣传部一名工作人员的话，称已经暂停了平坟工作?胡朝阳：完全没有这样的事情。

之前我们本地报纸每天都会有宣传殡葬改革的文章，“暂停”指的应该是宣传工作。

这项工作本身肯定是会继续下去的。

今天下午我们市委市政府还在开一个统一思想的会，其中有一项内容就是殡葬改革这块。

记者：统一什么思想?胡朝阳：大家在这方面提高一下认识，认定这一块工作如果说是损害了老百姓的利益，如果做得不对，那么我们需要怎么做。

但是大家一致认为这个事对我们市的整体发展、推进生态文明这些方面有好处，只要有好处，就应该坚持做下去。

按照我们的工作安排，下个月初我们会对前一段的平坟复耕以及公墓建设方面，搞一个验收，做得好的单位要给予一定的奖励。

以周口复坟决策案谈政府决策与民俗冲突的协调2500字一、周口复坟决策案例简述中国是文明古国，具有深厚的文化底蕴，在五千年的历史厚度中，形成了具有特色的风俗习惯，但随着经济的发展，有些风俗习惯开始与政府决策有所冲突，甚至背道而驰，河南周口就发生这样一起案例。

2012 年 3 月，周口市发布"1 号文件";，提出平坟计划开展，在推行过程中遇到各种阻挠与困难。

而到了年底，事情却发生了戏剧化的一幕，两三天内，数十万个坟头又被重新恢复，并且数量还在随着事件的推进而增加。

政府前期为平坟所做努力工作化为乌有。

在这次平坟活动中，当地有自己的考虑，能增加耕地，集约使用。

但葬俗文化是民俗传统。

在当地民间，更是有不少民众心结尚未解开，毕竟封坟护墓，慎终追远是深深植根于中国的传统，这种风俗具有深深的历史渊源，当决策遇上民俗，两者发生冲突，最终是来回折腾，消耗的是公共资源，损害的是公共利益和人民对政府的感情。

二、周口复坟政策与民俗冲突的原因分析民俗虽是历史留传下来的，但是民俗不一定都是好的，我国大部分地区都有在人死之后树立坟头的风俗，在平原地带多散落在农田之中，且以家族为单位聚葬为主。

即使是单个的坟头，由于其有一个高出地面的小土包，也会对耕作产生一定的影响; 如果一个家庭的坟连成片，其所产生的影响就会更大。

尤其是在机械化耕作迅速普及的当下，这种影响更是显而易见的。

并且坟墓占用了大量的土地资源，在我国耕地紧张，世界粮食危机的大前提下，平坟是势在必行的。

但从社会影响的角度来讲，坟墓不仅仅是埋着死人的小土包，它还是活着的人情感的寄托，甚至是中国人之所以为中国人的文化滥觞，公祭黄帝陵的活动之所以受到全球华人的关注，其原本即在于此。

此外，平迁如此多的坟墓，如果说所有坟墓下逝者的亲人都没表示过反对，肯定是欺人之谈。

隐藏在这一数字背后的，肯定是数不清的矛盾冲突和怨气的积累。

此外，从民族的心理上来讲，国人最不能接受的是"死无葬身之地";，如果身后葬所的不确定性过大，人们的恐慌感就会增加，这对社会的和谐与稳定都是极为不利的。

从公共利益的冲突与协调角度分析“周口平坟”事件历时一年多的”周口平坟”事件终于回归平静,在此期间,人们普遍关注的是行政行为的背离民意,政府权力对公共利益的肆意戕害,然笔者发现,在这一事件中,其实内含着两种公共利益---丧葬文化(或称祖先崇拜)与平坟复耕,从公共利益的冲突与协调角度来分析这一事件,似乎可以使问题变得简化许多.一、公共利益的法律保护《中华人民共和国宪法》第五十一条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利. 这一条可以看做是隐含着对公共利益的保护. 第五十三条:中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律, 保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德. 这一条则是明确提到对公共秩序和社会公德的保护. 其实,公共秩序就相当于公共利益,善良风俗就相当于社会公德. 公共秩序和善良风俗是现代各个法制国家的法律上都共同规定的一个规则,简称为”公序良俗”原则,其实与公共利益同义. 在我国,除了最高权威的宪法,还有许多部门法皆确立了对公共利益的保护原则.”周口平坟”事件中,其实也可以表述为两种公共利益的冲突,其一,丧葬文化(或称祖先崇拜),对于丧葬文化,可能许多人将其划归为一种民俗、民情,但其实,正如我上面所介绍的,民俗、民情,即公共秩序、善良风俗,也就是我们说的公共利益;其二,平坟复耕,正如周口当地官员所称,平坟的初衷是解决大机器耕作、死人与活人争地问题. 以恢复耕地为主要目的,在复垦后,可借用土地流转,切实为农业产业化现代化创造条件,其用意自然是好的,是为了解决子孙后代的可持续发展问题, 自然也是公共利益. 两者同为公共利益,本都应受到宪法为首的法律的保护,但因在土地问题上的冲突,或者通俗表述为死人与活人争地的问题,而成为势不两立的两种公共利益.二、公共利益的冲突与协调丧葬文化与平坟复耕两种公共利益,在”周口平坟”这一事件中,互为对立.本该都受到法律保护的公共利益,因为”平”与”不平”的问题,让法律陷入了两难的境地---”平”,保护了平坟复耕,扼杀了丧葬文化;”不平”,保护了丧葬文化,遏制了”平坟复耕”,何去何从?(一)公共利益冲突处理的原则1. 价值位阶原则. 这是指在不同位阶的法的价值发生冲突时,在先的价值优于在后的价值.在利益衡量中,首先必须考虑其中涉及的某种利益较其他法益是否有明显的价值优越性. 在法律价值之间发生冲突时,可以考虑按照位阶顺序来确定何者应优先保护. 在”周口平坟”事件中,丧葬文化与平坟复耕这两种公共利益价值,并没有明显的价值优位.2. 个案平衡原则. 这是指在处于同一位阶上的法的价值之间发生冲突时, 必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益,以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益. 在”周口平坟”事件中,这个原则倒是可以很好地应用,”平坟”问题不同于其他问题,它直接涉及到千家万户的情感和利益,所以,从个案出发,笔者认为,应回归到最基层去听取老百姓的心声,在丧葬文化和平坟复耕之间,究竟应守住祖先的坟墓还是为子孙后代留下耕地, 老百姓心中并非没有衡量,关键是立法者、执法者应真正回归百姓听取民意,而后,在尊重大多数民意的基础上确定出方案,如此,定是最人性化也最有效的做法.3. 比例原则. 价值冲突中的”比例原则”,是指为保护某种较为优越的法的价值必须侵犯另外一种价值时,不得逾越此目的所必要的程度. 这就是说,即使某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价, 也应当使被损害的价值减低到最小限度. 在”周口平坟”事件中,如若选择了保护平坟复耕,则必然会损害祖先坟墓,但在此过程中,一定要做到力争最小程度的伤害.(二)公共利益的协调在公共利益发生了冲突的情况下, 应在上述原则的指导下对公共利益进行协调. 其中,最重要的就是科学的立法,立法是对社会利益的确认,通过科学的立法将问题的解决确定及规范下来. 针对”周口平坟”事件,立法要做的在于两个方面.1. 避免法律冲突. “平坟运动”的主要法律依据是国务院1997 年发布的《殡葬管理条例》, 其中第二十条规定:将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行.此条可以算作”平坟运动”的行动指南.但现在,已有许多学者发现了其中的问题,便在于其与《行政强制法》的有关规定相违背.《行政强制法》第十三条规定:行政强制执行由法律设定. 法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行.由此,我们发现问题有二:一是行政强制执行由法律设定,而《殡葬管理条例》并非法律,而是行政法规;二是法律没有规定行政机关强制执行的, 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行. 按照这一规定,民政部门应当申请人民法院强制执行,而不是自己亲自出马.所以,在强大的民意反弹和猛烈的媒体质疑之下,国务院于2012 年11 月16 日发布了第628 号令,将《殡葬管理条例》第二十条修改为:”将应当火化的遗体土葬,或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正. “删除了后面的”拒不改正的,可以强制执行”这部分. 这一修改是法制衔接的一个必然结果.2. 增强法律的可操作性. 如若平坟复耕取得了绝大多数民众的支持,要真正开展平坟复耕行动,还必须有详细的实施细则,对诸如实施程序、补偿标准、违法处罚、立法目的等进行明确的规定. 笔者在此就几个主要方面评述一下:(1)补偿标准. 对公民的先人墓地进行平毁,一定必须得有相应的补偿措施,补偿标准是多少,应科学核定落实. 但其中最重要的是对于先人坟墓的平迁安置问题,公益性公墓是否已经到位,其环境是否良好,事件当中,就有农民因为公墓建设简陋而不愿迁坟. 前面提到的比例原则,在这里可以很好的运用,损害不可避免,但一定要力争将伤害降到最低. (2)立法目的. 随着经济发展,人口增加、人口老龄化严重,殡葬用地大量吞噬耕地,故而推行平坟复耕.平坟的目的是为了复耕,这一目的是科学合理的,也是民众会支持这一行动的缘由. 但谁能保证老百姓让渡出自己祖先的坟地,换来的一定是造福子孙的耕地,这个问题也必须在法律里面予以明确规定.”周口平坟”事件造成民怨沸腾的一大原因就在于, 老百姓认为政府平坟的根本目的是为了搞地产经济,如若真是这样,那民众绝对没有退让的可能. 所以,如何杜绝打着”复耕”的华丽外衣,却做着为地产商腾出新的农村用地现象,如何确保平坟之后实际复耕,以及对农民利益的有效保护,这些都应该列入相关立法的议题之中.另外,对于公共利益的协调,在有了科学立法的前提下,人性化执法也是非常重要的另一方面.尤其在”周口平坟”事件中,其所涉及的公共利益的特殊性,就对待传统丧葬文化的处理方式上来看,无论如何,采取强制的、镇压的、甚至带血腥的方法,绝对不能成为解决平坟复恳的有效举措,这也是周口市的”平坟运动”招致争议的一个症结.所以,在具体的政策出台后,人性化执法是协调公共利益、达至和谐统一的另一保证.参考文献:[1]舒国滢,李宏勃.法理学阶梯[M].北京:清华大学出版社,2006.[2]王传涛.周口平坟回潮权力孤行失败[N].法制日报,2013-02-21(7).[3]倪锦霞.关于”周口平坟”事件的法律思考[EB/OL].[4]中华人民共和国宪法[Z].1982.[5]殡葬管理条例[Z].1997.[6]中华人民共和国行政强制法[Z].2011.。

“周口平坟周口平坟是个很奇怪的事件，与整个中国社会和政治演变的大趋势背道而驰”，学者秋风11月底称。

11月初周口平坟在网络上引起巨大争议后，他在11月8日发出了《关于立即停止“平坟运动”的紧急呼吁书》，两天时间里即获得了三批签名支持。

签名者中学者近半，其中又以儒家学者群体身份突出。

《呼吁书》发出的第二天，国务院总理温家宝签署第628号国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，删除了《殡葬管理条例》中民政部门有权对拒不改正违法土葬、建造坟墓行为强制执行的条款。

11月28日，秋风在中国人民大学组织了一场名为“平坟运动之宗教、文化与法律审视” 的小型研讨会。

“河南的平坟运动必须终结”，秋风、中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田等14位高校或民间学者在会议上倡议。

而在周口官方，针对民间的强烈反对诉求，一直未有直接回应。

据人民网[34.470.64%股吧研报]报道，河南省周口市民政局负责人称，11月23日下午，该市召开会议传达上级指示，上级对周口平坟复耕作出肯定评价，称“成效显著”，要求在外界舆论压力下进一步推动。

只是到现在，周口市政府网站仍在“升级维护中”无法打开，知情者称，等到网站恢复时，“恐怕找不到平坟复耕的内容了”。

平坟的例外与强推周口平坟取得“显著成效”的首因，应归功于干部带头，但周口之前的南阳平坟，恰恰折戟于此。

据当地知情者称，平坟运动率先在南阳市展开，但运动初起时，当地一名村支书去郑州找到了南阳籍河南省政协常委赵克罗，请他统计一下在郑州的南阳籍副处级以上干部名单。

此举却引来了赵克罗于今年5月在微博上对“南阳不平副处级以上干部祖坟”的炮轰，此后，当地官方迅速称统计副处级以上官员名单是“为了让他们起带头作用”，但平坟运动随后还是在南阳偃旗息鼓。

知情者称，当时甚至曾有反对平坟的短信在任职河南省外的南阳籍官员中流传。

有在周口当地采访调研的记者告诉本报，“周口亦曾统计在北京工作、在媒体工作、在部队任职人员，称别把他们的祖坟误平了”，他通过实地走访还了解到，“当地一些特殊人物的祖坟有的被划为县级文物保护单位，有的被划为养猪场，蔬菜种植基地等，从而免遭平坟命运。

【MPA教学案例】河南周口平坟2012年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，300多万个坟头先后被平掉。

就在这场声势浩大的“平坟运动”达到高潮之时，2012年11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，其中的“拒不改正的，可以强制执行”被删除。

该变动将河南周口“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。

1.河南周口“平坟复耕”事件回顾回顾河南周口“平坟复耕”运动，梳理这场风暴的来龙去脉，客观呈现，让我们理清事实，判断是非。

从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知，近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴，导火索早在2011年11月份就已埋下。

彼时，河南省委一位领导在周口市调研，曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。

2012年2月29日，在周口市委农村工作会议上，两位市领导对殡葬改革工作做了专题部署。

3月，周口市委、市政府发布今年“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，要求用三年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。

5月15日，市领导又就周口的殡葬改革工作做出批示：“此事已无退路，是一场革命，攻坚战。

”6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，对该项工作进行再动员。

事后证明，这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。

在这次会议上宣布，周口的平坟复耕由试点转向全面推进。

并要求：“年底前，中心城区、县城出入口，铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内，确保无坟头。

”三个多月时间过去后，10月9日，周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会，宣布全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。

河南“平坟运动”引发法与情之纠结点一炷香、烧一把纸钱……11月14日，是农历十月初一，位于河南豫东地区的周口市商水县的农田里，破土而出的麦苗绿绿的，一大早，就有人提着装有纸钱、香烛等祭祀的篮子来到田间地头。

“早清明，晚十一。

现在坟被平了，俺就在坟地附近找个地儿祭祀一下逝去的亲人。

”在商水县练集镇一块临路的麦田旁，一位王姓村民指着没有一个坟头的麦田对记者说。

今年3月以来，河南省周口市试点平坟复耕工作，并把所辖的商水县作为全市殡葬改革试点县。

在世人深受传统殡葬习俗的影响下，此举与“入土为安、入木为贵”的思想发生激烈碰撞。

11月8日，清华大学教授许章润、北京大学教授张千帆、中国人民大学教授郑风田等26位学者发出联名呼吁书，建议立即停止正在进行的“平坟运动”。

面对由此引发的热议，部分法律界人士认为：“这是殡葬执法流于形式带来的后果。

”法治周末记者在周口市采访时得到证实，土葬是当地传统，国务院1997年7月颁布《殡葬管理条例》后，河南省以地方法规的形式通过了《河南省殡葬管理办法》，禁止将骨灰装棺土葬，但当地的习俗仍然是将火化后的骨灰装棺土葬，坟头不仅未减少，还呈增长之势。

周口市一位官员坦言：“殡葬执法可操作性不强，公益性公墓建设等配套措施跟不上，再加上‘入土为安’的丧葬观念根深蒂固，死人与活人争地的矛盾虽然很突出，但都在睁一只眼闭一只眼，平坟复耕工作之所以引发关注，其背后是殡葬法规如何落实的问题。

”殡葬执法时紧时松“在村民们的眼里，坟地就是阴宅，高坟头上添土，被认为是做好事，若挖别人家祖坟，则是大不敬。

平时每到清明、农历十月初一，当地村民都要提上祭品上坟祭祖。

”商水县练集镇一位村干部说，殡葬刚开始改革后，村民们想不通，后来，在强硬的执法环境下，火化得到普及，老百姓也慢慢接受了，近些年执法又不严了，土葬开始反弹。

1999年生效的《河南省殡葬管理办法》规定，在火葬区提倡骨灰寄存等方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰，禁止将骨灰装棺土葬。

河南周口平坟运动始末在刚刚过去的2012年，虽无世界末日的来临，却有场“大跃进”式的平坟运动席卷豫东平原……此次平坟运动的发生地——河南省周口市人口1238万，耕地1200万。

今年3月份，周口市委、市政府发布《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，提到全市基本农田现有坟头300多万个，占用耕地3.5万亩。

要求用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖，火化率100%；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。

5月底至6月初，周口市开始在商水县试点平坟，并逐步扩大到下辖各县。

据11月初周口市发布的殡葬改革工作简报，短短几个月，全市350万座坟头，已平迁234.6万座，复耕近3万亩。

周口市的雷厉风行获得了更高一级政府的首肯和嘉许，河南省颁发300万奖金，以“表彰周口殡葬改革工作成绩显著”。

“周口速度”上升为“周口经验”，成为整个河南省推行殡葬改革工作的典范。

据人民网消息，从明年1月1日起，违规土葬、乱建坟墓将被民政部门责令限期改正，民政部门将不能再采取“强制平坟”措施。

外界和舆论普遍认为是：条例的修改实为国务院叫停“周口平坟”这就是周口市“平坟运动”或“殡改风暴”的始末。

1.缘起10月9日周口市委书记徐光在周口市殡葬改革暨平坟复耕推进会上的讲话可以作为此次运动的缘起：周口是国家粮食生产核心区，人多地少矛盾突出，传统丧葬习俗根深蒂固，“三化”协调发展任务艰巨。

以节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担为目的的殡葬改革，非常符合周口市人多地少、资源紧缺的基本市情，非常符合全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的基本要求，代表了广大人民群众的根本利益，顺应了时代发展潮流，也是贯彻落实上级精神和要求的需要。

舆论关于此次平坟事件报道众说纷纭。

阅读的越多，我越难以明辨是非，事件过程中大多数的声音是反对平坟，认为政府是在变相卖地，可确实有一些不同的声音促使我独立思考以辨别是非，如平坟和土地流转确实是为了农业机械化操作的便利，是实现农业现代化的必由之路……据我所知，现代农村的殡葬风俗大多是这样的：平原地区（暂且以我的家乡——豫东平原为例）的集体公墓大多选址在村庄各个方向、紧邻村庄或者不远的地方，将其平掉也大多不能有效将既有土地整合连片，对农业规模化生产并无大的裨益；山区的墓地大多在“风水较好”的半山腰（笔者尚无足够资料证实以上两种推定，仅由经验假定）。