公共部门绩效考核与绩效管理

公共部门绩效管理探析　声　青　郭　都　（中南财经政法大学４３００７３）　【摘要】目前，我国公共部门绩效管理尚处于起步阶段，可通过明确绩效　评估的定位和价值取向，设计与评估主体的多元化，政府绩效评估激励机　制的完善，立法保障和制度环境的构建以完善公共部门的绩效评估体系。　【关键词】公共部门；绩效管理；绩效评估　～、公共部门绩效管理的困境　ｌ、实践中缺乏相应的制度基础和社会环境　有效的绩效管理需要构建完备的绩效管理体系，而绩效管理体　系根植于社会环境的土壤之中。绩效管理不同于以往的公共部门　管理模式，必然与现存的制度环境和社会环境有一定的不适应。制　度基础是公共部门绩效管理得以实现和成功的内部保障，而社会环　境则是其得到认可和取得实效的外部条件。另一方面，社会环境也　影响着公共部门运用绩效管理的实效。绩效管理的实施是为了实　现政府的回应性，如果公民并不了解和认同这种管理方式，那么绩　效管理的结果也不会被认同，绩效管理也就丧失了其存在的意义。　２、公共部门绩效管理的价值取向存在偏差　绩效管理以实现一定的绩效目标为基本要求，公共管理学派　认为对于公共部门而言，同营利性的企业一样仅追求经济学意义　上的目标是远不能满足公众的需求的，在３Ｅ理论基础上增加Ｅ—　ｑｕａｌｉｔｙ（平等）作为公共部门所应当追求的价值，即４Ｅ目标。　３、评估主体单一，公民作为主要评估主体的地位不明确　我国公共部门绩效评估多是上级行政机关对下级的评估，缺　乏政府内部的自身评估以及社会公众和专业机构对政府的评估。　绩效管理应用于公共部门的动因之一是为了回应公民对政府效率　低下的不满，让公民满意则是公共部门应用绩效管理的题中之意。　４、偏重于绩效考核，而忽视了绩效管理的其它流程，尤其是绩　效反馈的环节　绩效管理不等同于绩效考核，绩效计划提供了明确的绩效期　望，绩效实施环节通过不断的沟通来保证绩效管理的顺利进行，绩　效管理的根本目的是提高员工绩效和达成组织的战略目标。在中　国公共部门中，绩效管理被片面地理解为绩效考核，止步于考核是　否达到了预定的标准，没有绩效反馈的环节。实际上，许多地方政　府都开展了市民评议等测定公民满意度的绩效评估，但对评估结　果的反馈却较少。缺少绩效反馈的绩效管理是不完整的绩效管　理，公共部门绩效管理也会因此而陷入循环的怪圈，即绩效低——　实施绩效考核——绩效仍然低——再实施绩效考核，变成一个循　环往复的过程而非绩效管理旨在实现的不断上升的过程。　二、完善我国公共部门绩效管理的对策　ｌ、明确绩效评估的定位和价值取向　政府绩效评估的目的主要不是为了评出谁先进和谁落后，更　不是为了惩罚某些单位的领导人和工作人员，而是为了通过评选，　找出人民群众对政府提供的公共管理和公共服务的意见和建议，　找出本机关在管理中存在的问题，找出影响政府效能的因素，最后　找出改进政府部门工作的办法，以更好地增强政府对人民利益的　代表性、回应性和责任性。　２、不断完善我国公共部门的绩效评估体系　绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。常用的指标　模式是用具体的标准构建的，即将其概括为４Ｅ标准：经济（ｅｃｏ—　ｎｏｍｉｃ）／￣本标准、效率（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）／生产力标准、效益（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ—　ｎｅｓｓ）／质量标准和公平（ｅｑｕｉｔｙ）标准。由于我国地区差异较大，政　府绩效评估的指标设计也应有所不同，根据不同地区、不同层级、　不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。从有利于改　进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面人手，建立我　国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体　系。在评估方法上，采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技　术等作为技术支持。　３、保证设计与评估主体的多元化　绩效评估的设计以及评估主体的多元化是保证公共部门绩效　评估有效性的一个基本条件。设计主体是指参与绩效评估的指标　体系、评估技术与方法、评估程序等方面设计的组织和个人。评估　主体是指根据政府提供公共物品和公共服务的质量，对政府绩效作　出评价的组织和个人。政府工作在内容上的多样性和目标上的复　杂性决定了政府绩效工作的设计及评估主体应该是一个多元结构。　４、完善政府绩效评估的激励机制　部门领导的重视程度对于绩效评价的实施至关重要。通过惩　罚机制来督促部门领导重视本部门绩效，使部门领导和政府工作人　员共同参与绩效改进，部门领导要定期了解和审查政府的管理绩效　和成果，并和每一位政府工作人员一起为政府的绩效改进而努力，　切实负起自己应承担的责任。利用绩效目标和评估标准使管理者　负责任，并促使责任落到实处。如果绩效评价的结果与部门利益、　领导利益不相关，领导很难提高对部门绩效的重视程度。应当通过　公布绩效排名结果将部门绩效与部门下一年度预算挂钩、与领导政　绩考核相挂钩，并规定部门领导对本部门绩效负有直接责任。　５、构建必要的立法保障和制度环境　改善公共部门绩效考核的现状，需要进一步深化政府体制改　革，通过完善政策和立法，使我国公共部门绩效考核走上制度化、　规范化的道路。在制度设计中，我们应该坚持在党的一元领导体　制下，建立一种适合我国行政体制的政务官和业务官分类并分别　管理。《公务员法》已于２００６年颁布并实施，但我们还应该积极吸　取国外成功经验，制定符合中国特点的《公务员绩效法》，对公务员　的考核标准、程序、考核结果的使用作出明确规定，并对没有依法　考核的作出明确处罚，使公务员考核有了法制的保障。　三、结语　随着政府职能的进一步明确，重视政府中的组织绩效评估有　利于从整体上更好地监测政府的行为，整合政府的各项工作，进而　更为科学有效地评价政府的绩效。我国政府绩效评估从根本上　讲，是一个长期的理论研究和实践过程，要实现我国政府绩效评估　的科学性与有效性，必须完善绩效评估的定位和价值取向，促进设　计与评估主体的多元化，完善政府绩效评估的激励机制，构建立法　保障和制度环境。　【参考文献】　［１］刘旭涛．政府绩效管理——制度、战略与方法［Ｍ］．　［２］黎明．公共管理学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００３

完善公共部门绩效考核的探索

——以陕西省年度目标责任考核为例

【内容摘要】本文以陕西省实施的目标责任考核工作为研究对象对完善公共部门绩效评估进行了研究，认为应该以科学发展为导向，突出动态管理、公民参与和投入产出收益，加强制度研究，更好地发挥绩效考核在促进公共部门转变作风，促进发展中的作用。

【关 键 词】公共部门 绩效评估 目标责任考核

一、陕西省年度目标责任考核工作的总体评价

随着公共行政改革的蓬勃开展，绩效评估作为一项有用的管理工具在公共管理中受到广泛研究和应用。陕西省从2007年开始实行的年度目标责任考核，实际上就是一种公共部门绩效考核的探索。该制度实施三年多来，受到了广泛关注，也取得了良好效果。

（一）推动了发展

由于年度目标责任考核与各市、各部门主要领导考核相挂钩，与年度奖惩相挂钩，所以从领导到普通干部对考核工作都非常重视，也极大地激发了全省聚精会神搞建设，一心一意谋发展的积极性和创造力。实施考核以来，陕西经济社会发展速度明显加快，取得了令人鼓舞的成绩。从生产总值来看，2007年生产总值为5369亿元，增长14.4％，2008年为6800亿元，增长15%，2009年为8186.65亿元，增长13.6％，排到了全国第17位。城镇居民人均可支配收入从2007年的10763元增加到2009年的14600元，农民人均纯收入从2645元增加到2009年的3500元，平均每年保持了两位数的增长率。

（二）改进了作风

年度目标责任考核不单纯采用上级考核下级的做法，而是以社会评价和民意调查为补充；也不只是考核目标任务完成情况，而是领导班子和领导干部、党风廉政建设“三位一体”进行考核。尤其是各市民意调查、社会治安满意度调查结果，各部门人大代表和政协委员评议、服务对象评价结果在考核中起到越来越重要的作用。因此，在一定程度上形成“倒逼机制”，要求各市、各部门更加注重作风转变，更加注重适应社会公众和服务对象的要求。

1 公共部门雇员绩效管理

在公共部门以及其雇员的发展中，绩效管理都占有极其重要的地位。雇员绩效管理的前身是旧的人事管理中的考核及奖惩制度，雇员考评在组织中承担着监督和激励的功能，而在知识和信息全面发展的时代，雇员绩效管理成为了组织战略管理的重要组成部分。在战略管理的框架之下，对公务人员的绩效评估，不仅为其个人提供了其工作情况的反馈，而且也使得组织的目标更加清晰；同时，这种评估对雇员的能力和努力也做出了更准确的评价，因而也产生了更加有效的引导。良好的雇员绩效管理，将形成组织与雇员之间良好的互动关系，造就一种组织与雇员共同发展的机制。

1 什么是雇员绩效管理

1.1雇员绩效管理的内涵

雇员绩效管理是组织绩效管理的重要组成部分。绩效管理（Performance Management）是指通过协议，达成关于目标、标准和所需能力的统一框架，然后通过相互理解的方式，使组织、群体和个人取得较好结果的一种管理过程；它是本世纪八十年代后期，在吸收功绩评议、目标管理、绩效评估等管理理论的精髓基础上发展起来的一种先进管理机制，绩效管理是提高组织绩效的一种创新型手段。

雇员绩效管理，又称绩效评估、绩效考核、员工考核等等，是指部门主管以及相关的雇员对组织内员工的工作进行的系统的评价。在绩效管理中，我们把绩效评估定义为一种衡量、评价、影响员工工作表现的正式系统，并以此来提示员工和的有效性及其未来工作的潜能，从而使员工本身、组织乃至社会都能从中受益。在有效的绩效管理中，雇员绩效评估是服务于整个绩效管理系统的。下图9－1表现了一个完整的绩效管理系统的内容。

图1组织完整的绩效管理系统的内容。

绩效计划

人事决策与调整 绩效沟通

薪酬管理 绩效管理

绩效考核 数据分析 2 现代公共部门的员工绩效管理系统，与传统人事行政下的考绩、考核无论是在视野上、目标上，还是在方法上，都存在着较为明显的不同。下表9－1，集中呈现了两者的区别。

公共支出绩效评价与政府绩效管理

□湖北省财政厅 周学武 朱海

1979年，英国国内生产总值持续下滑，通货膨胀不断加剧，公共税收停滞不前，公共支出有增无减，政府消费所占比例达到GDP的44%，而公共服务质量却日益下降，财政危机的巨大压力成为公共管理改革的首选目标。撒切尔夫人上台后任命著名的零售公司马克斯和斯潘塞的总裁德雷克雷纳爵士为她的效率顾问，并在内阁办公厅专门设立了一个效率小组，负责对政府既定的目标和过程进行效率审计，促使政府部门和公共组织提高行政效率水平，这就是著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”针对人们司空见惯的工作程序、处理方式和方法、考核标准等提出质疑，以中止和避免那些过时的、低效甚至是无效的做法，促进政府改革。“雷纳评审”大体分为五个步骤：一是确定评审对象。为了调动各部门革新的积极性和主动性，评审对象完全由部门根据需要自己选择，报雷纳批准。即使自愿选择可能导致有关部门只选择“安全”的评审对象，雷纳认为这也较那些可能引起被评审单位消极不合作甚至抵制的强制性做法更有积极意义。二是质疑评审对象，提出的质疑要尖锐到“对活动本身存在的必要性提出挑战”的程度。三是开展讨论或者辩论。评审员把发现的问题和分析与改革的建议写成报告，由被评审单位在不定期范围内展开讨论，对不同意见包括对立意见组织公开辩论。四是对需要采取的改革措施争取达成共识。由于评审对象完全是由部门自愿选择的，各部门都有通过评审来解决实际问题的愿望，经过充分讨论、辩论和协商，评审建议的改革措施多数能得到有关单位的积极响应。五是督促改革措施的落实。

“雷纳评审”是对政府部门工作进行特定的调查、研究、审视和评价，是以解决问题为导向的经验式调查，调查的起点是人们已经了解的东西而非不了解的东西，重点是政府机构的成本和效率水平，从而拟订出提高效率的具体方法和措施。根据有关资料，在“雷纳评审小组”的监控下，从1979年到1985年的6年间，雷纳评审小组共进行了266项效率评审调查，精简和合并了12000个项目，共支出了500万英磅，而它所带来的直接经济效益，据统计高达9.5亿英磅，绩效评估取得了明显成效。之后，英国又进行了一系列活动，如部长管理信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、“合作政府”等绩效管理改革，大大提高了政府公共支出管理水平。