公安机关民间纠纷调处长效机制构建研究

摘要：基于我国社会管理机制的创新及人权保护的考量，我们有必要对公安机关民间纠纷调处长效机制的构建途径和方法开展探讨。

其途径和方法可以包括：为公安机关调处民间纠纷制定统一的法律规定，扩大公安机关调处民间纠纷的受案范围，赋予公安机关调处民间纠纷时做出的调解书法律强制力，由此为构建长效机制奠定法律基础和提供制度依据。

关键词：人权保护;民间纠纷调处;长效机制;构建
中图分类号：d920.4 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2015）31-0145-02 对于国外而言，其警察部门一般不直接参与民间纠纷的调处，往往是接警后将案件移交司法部门解决。

公安机关进行民间纠纷的调处是我国的特色。

近几年以来，我国基层公安机关接警、处警的案件中涉及民间纠纷的比例有增长的趋势，公安机关的及时调处为缓和社会矛盾、维护当事人的合法权益发挥了积极的作用，但是也存在不少的问题，甚至增大了民事案件向刑事案件转化的可能性，例如发生在2014年12月的太原警察打死讨薪女民工案件，该案件的起因为追讨工资的劳动争议，当地派出所完全可以居中调处，缓和社会矛盾，但最终演变成了警察打死讨薪女民工的悲剧[1]。

我国在制度层面并无公安机关民间纠纷调处的定义，现在一般使用治安调解的概念。

国内理论界少数学者对公安机关治安调解的相关理论探究，主要是针对治安调解的范围、具体适用程序、调解的法律效力等开展了一定的探究，有的学者对治安调解的适用条件及具体适用进行了探讨[2]，有的学者对治安调解在实践中存在的某些困难、范围、证明责任及程序等问题做了探究[3];也有的学者主张在调解原则、调解范围、调解程序、调解效力及法律监督等方面进一步完善公安行政调解制度，提高公安机关行政调解的能力，以促进社会纠纷的解决，和谐社会的实现[4]。

就公安机关调处民间纠纷相关问题探究而言，当前的理论研究和实践还存在着明显的不足：第一，目前我国法律规定和理论研究主要是针对治安调解展开的，而公安机关调解民间纠纷的范围应当大于治安调解的范围，因此对公安机关调解民间纠纷相关问题进行全面、系统的研究是非常缺乏的;第二，当前对公安机关治安调解的理论研究也不够全面。

研究公安机关治安调解不能仅局限于对《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》原则性规定的讨论，还应对适用具体的法律（例如民法）、机构设置、经费保障等问题进行全面的研究;第三，当前对公安机关治安调解的研究多注重于程序性研究，明显缺乏对治安调解所适用的实体法（包括民法）的研究，形成重程序、轻实体的局面，这不利于顺利解决民间纠纷;第四，当前的研究主要局限于对公安机关调处民间纠纷的内部的处理机制的相关问题，缺乏长效机制的研究。

因此，笔者认为，基于我国社会管理机制的创新考量，我们有必要对公安机关民间纠纷的调处制度做出更为全面、深刻的研究，特别是长效机制的构建研究。

这可以为及时维护当事人的合法权益、保护人权提供理论和制度支持。

因此，本文着重从以下层面来探讨我国公安机关民间纠纷调处长效机制的构建途径和方法。

一、为公安机关调处民间纠纷制定统一的法律规定，为构建长效机制奠定法律基础
制定统一的法律规定有利于为公安机关调处民间纠纷提供坚实的制度支持，并为构建长效机制奠定法律基础。

我国当前涉及和规范公安机关民间纠纷调处的法律制度主要有《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》，以及公安部2007年颁布的《公安机关治安调解工作规范》。

前面两个法律并非专门为公安机关调处民间纠纷而制定，对此仅做了原则性的规定，不具有实践上的可操作性。

《公安机关治安调解工作规范》虽然具有一定的针对性和可操作性，但是该规范的法律属性是值得商榷的，笔者认为该规范属于公安机关内部指导性意见更为准确，很难定位为部门规章。

可见，该规范性位阶较低、权威性不够，也难以形成一定的法律强制性。

因此，虽然有该规范作为制度支持，但在实践中公安机关民间纠纷调处在制度建设、人员素质、经费保障等方面仍然存在较大的困难和不足，也没有建立完善
的调处机制。

因此，我们有必要为公安机关调处民间纠纷制定统一的法律规定。

制定的途径可以有：第一个途径是由最高人民法院、公安部、司法部等司法机关或相关部委联合出台相应的法律规定，这可能更加有利于实现公安机关民间纠纷调处与人民调解、司法调解的联动;第二是由地方性法规对此做出相应的规定，例如2008年10月1日起实施的《湖南省行政程序规定》第115条规定对行政调解做出了界定，即是指行政机关为化解社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理公民、法人或者其他组织相互之间民事纠纷的活动。

基于这样的规定，可为地方公安机关开展相应的民间纠纷的调处提供制度支持。

二、扩大公安机关调处民间纠纷的受案范围，为构建长效机制提供制度依据
根据《治安管理处罚法》第9条的规定，我国主要限于对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

根据《公安机关治安调解工作规范》第3条的规定，对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。

可见，此类民间纠纷必须以违反治安管理为前提。

根据，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，则告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。

当前我国公安机关调处民间纠纷的受案范围较为狭窄，不利于及时为人民群众排忧解难，也容易打击老百姓“有困难找警察”的积极性，因此扩大公安机关调处民间纠纷的受案范围是非常必要的，也可为构建长效机制奠定制度基础。

有学者认为，公安派出所的调解定位是由法律法规严格规定的，当下存在的公安派出所对于调解无所不包的现象在一定意义上超出了法律的界定[5]。

本文认为，基于现实的考量，公安机关调处民间纠纷的受案范围应当扩大至《人民调解法》规定的受案范围。

根据《人民调解法》第1条的规定，人民调解委员会受理的调解案件类型为“民间纠纷”，除不能受理刑事案件和行政案件外，再无其他限制，这为当事人及时解决纠纷提供了便捷的途径。

这样扩大的理由主要有：一是在我国国家机关的体系中，广大人民群众普遍认可公安机关的权威性;二是公安机关的机构设置具有基层性和广泛性，便于人民群众解决民间纠纷;三是有利于延续“有困难找警察”的传统思维，而我国却没有对“困难”做出法律界定，人民群众主观上就会认为所有的民间纠纷都是困难，找公安机关解决是理所当然的;四是有利于及时维护当事人的合法权益，否则很有可能导致案件的性质发生变化，因此有学者认为，很多纯粹民事纠纷警察也不得不管，因为这些纠纷处理得早是民事纠纷，处理得晚就是治安案件[6]。

同时，我们也应当看到，公安机关毕竟不是专门的调解机构，也不能替代人民调解委员会和人民法院的调解职能。

因此，本文建议对民间纠纷的受案范围做分类处理：一是属于《治安管理处罚法》和《公安机关治安调解工作规范》规定的受案范围的，当事人申请调处的，公安机关应当做出调处;二是属于其他民间纠纷的，当事人申请调处的，公安机关可以做出调处。

对两类不同的民间纠纷的区别对待，这既保证了公安机关的职权行为，也可以赋予公安机关一定的自由裁量权，便于公安机关根据纠纷的实际情况开展调处工作。

三、赋予公安机关调处民间纠纷时做出的调解书法律强制力，为构建长效机制夯实制度基础
当前公安机关调处民间纠纷所面临的尴尬之一就是做出的调解书不具有法律强制力。

显而易见，公安机关在国家机关体系中的权威性是毋庸置疑的，其调解也具有一定的准司法性质，但是其所做出的调解书不具有法律强制力，这就产生出机关的权威性和所做出的调解书非法律强制性之间的现实的尴尬。

因为调解书不具有法律强制力，如一方当事人不履行，另一方当事人最终还得选择诉讼的途径来解决纠纷，这在一定程度上增加了时间成本和诉讼成本，也不利于及时化解当事人之间的矛盾，甚至可能放任矛盾进一步的激化和升级，也与公
安机关调处民间纠纷的宗旨和初衷是相违背的。

基于此，本文建议在公安机关调处民间纠纷中设立“司法确认”的制度，此制度的设立可以参照《人民调解法》的做法。

根据《人民调解法》第33条的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。

借鉴此制度，我们也可以在规范公安机关调处民间纠纷的法律制度中设立“司法确认”的制度。

由此，既可赋予调解协议法律强制力，及时维护当事人的合法权益，也可解决了前述的尴尬问题。

四、结语
在社会管理机制创新的语境下，公安机关民间纠纷调处长效机制的构建途径和方法是多样化的，除前文所提及的路径之外，还有诸多理论是值得探讨和借鉴的。

例如，构建公安机关民间纠纷的调处与人民调解、司法调解的联动机制，建立第三方的介入机制，例如律师参与调处的过程，为当事人提供法律帮助或援助，等等。

但无论如何，公安机关民间纠纷调处长效机制构建是基于人权保护的思想基础，其目的也最终在于及时维护当事人的合法权益，实现人权的有效保护。