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第四章 公共事业管理的职能
2011年7月
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一
教学目的、要求:
通过这一部分的学习，使学生在管理学原理基本知识的基础上，进一步加深这些原理在公共事业管理的领域应用。
教学重点、难点:
如何激励公共事业组织的员工、提高效率的措施重点掌握。
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二
主体教学方式 、方法:
本章基于学生已具有了管理学原理、组织行为学等专业平台课的知识，同时，本章中的知识，又基本上是将管理学原理的知识运用到公共事业管理中来，所以学生已经对本章的知识有一半以上的掌握，为了达到锻炼学生的目的，让学生自己准本备课。
通过备课讲课，使学生能够在具有了前两章公共事业的基本理论的基础之上，达到既回忆了管理学的知识，又复习了前面的知识，同时还可以使学生的语言表达，知识的体系化得到锻炼。
在授课前老师应有一个提纲，该提纲应具有指导性，目的性。
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三
本章思考题:
公共事业组织的特殊性决定员工的激励不同于其它组织，因此如何提高公共事业管理的效率措施应重点思考。
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四
作业题：
备课一节，纸质的材料，（教学目的、重点难点、要求；主体部分）
时间：最后一周交
第一节 公共事业管理中的领导（学号尾号1、2）第二节 公共事业管理中的沟通（学号尾号3、4）第三节 公共事业管理中的激励（学号尾号5、6）第四节 公共事业管理中的控制（学号尾号7、8）第五节 公共事业管理的效率（学号尾号9、0）。
公共管理学讲义课程编码：0501104学时：40学时学分：2学分班级：公管14（1、2）教师：李兴军黑龙江八一农垦大学人文学院公管系2015年3月引论公共管理学的理论性较强，且前几章节的内容专业术语也较多，这对于刚接触专业课的大一新生来说有一定的难度。
如果一开始就给他们讲述关于公共管理学的基础知识，他们理解起来比较慢。
因为，我们可以设计一个模拟公共管理场景的互动游戏，让学生在做游戏，在游戏中体会公共管理的基本要素，并让游戏后的学生分享其观点。
游戏名称：模拟公共管理游戏道具：卡片、中性笔、桌牌所需人数：40人左右游戏步骤：第一步：分组。
将班级学生分为十七组，第一组扮演公安局局长，第二组扮演检察院院长，第三组扮演法院院长，第四组扮演民政局局长，第五组扮演计生委主任，第六组扮演食品药品监督管理局局长，第七组扮演人力资源与社会保障局局长，第八组扮演交通局长，第九组扮演财政局局长，第十组扮演税务局局长，第十一组扮演教育局局长，第十二组扮演公积金管理中心主任，第十三组扮演小学校长，第十四组扮演中学校长，第十五组扮演慈善基金会会长，第十六组扮演医院院长，第十七组龙江银行行长，第十八组为公民组。
前十七组一组一个人就行，第十八组为多数人。
第二步：抽签。
教师将事前准备好的卡片放在讲台上，让学生进行抽签。
其中，有17个人抽到的是公共管理主体的签，如政府的各种部门或非营利组织。
其他的学生抽到的是公民签.每个签上都写着扮演角色遇到的困难或者需要解决的问题。
第三步：角色扮演。
抽签结束后，即开始角色扮演。
抽到公共管理主体的学生坐在事前准好的桌牌签，等待着处理公民组所遇到的问题。
在学生扮演的过程中，教师在旁做好记录，将角色扮演过程中所发现的问题或细节或之前没有想到但却发生的现象记录下来。
第四步：讨论与总结。
角色扮演结束后，教师组织学生进行讨论，要求每位同学都要发言，谈谈在角色扮演时候的感受和想法。
之后，教师对有关问题和观点进行点评及总结。
第四章公共管理职能第一节公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。
而公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与的具有的功能作用的统一体。
简而言之，所谓公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。
（二）公共管理部门及其职能的存在的原因二、公共管理的程序性职能（一）决策公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。
（二）组织具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。
（三）领导公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。
具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。
（四）控制公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。
三、公共管理的任务性职能具体来说，以政府机构为核心的公共部门主要行使经济、政治、文化与社会等方面的任务性职能。
（一）经济职能1．宏观调控职能所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
2．微观管理职能公共企业也就具有了与私营企业相类似的商品生产和经营管理职能。
这正是所谓的公共组织微观经济管理职能。
（二）政治职能1．民主建设2．社会治安3．国家安全（三）社会职能1．提供社会保障一是社会保险体系，二是社会救济体系。
公共管理职能-详解目录• 1 公共管理职能的概念• 2 公共管理职能的特性• 3 公共管理职能的历史演变• 4 公共管理职能体系• 5 参考文献公共管理职能的概念职能，又可称为功能或机能，它的基本含义是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。
公共管理职能则是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。
第一，公共管理职能与公共管理目的相联系。
在公共管理过程中，公共管理目的具体表现为公共管理目标与公共组织动机的统一。
公共管理目的从价值形态上表明了公共组织存在的必要性。
公共管理目的引导着公共管理职能，即为了实现公共管理目的而相应设定公共管理职能。
第二，公共管理职能的实施者是整个公共组织系统，包括政府组织与非政府公共组织及其所属工作人员。
第三，公共管理职能的内容涉及整个社会公共事务，诸如外交、国防、公安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技、卫生、交通、能源、信息、资源等。
它们构成了公共管理的工作范围。
同时，公共管理职能还涉及公共组织为完成上述任务而对自身机构所进行的管理活动。
第四，公共管理职能行使的依据是宪法和法律赋予公共管理主体的权力。
为完成公共管理任务，实现公共管理目标，国家必然要赋予公共管理主体一定的权力，公共管理正是通过运用这些权力来实现其职能。
第五，公共管职能是一个完整的体系。
从静态方面来看，公共管理职能由多要素构成，各要素纵横交错，形成了严密的结构；从动态方面来看，整个职能体系的运行环环相扣，既相互作用又相互制约。
因此，对公共管理职能进行分类考察，从整体上予以把握，正确处理好职能系统内部各部分的关系，以及系统与外在环境的相互关系，有利于促进公共管理职能体系的科学化。
公共管理职能的特性公共管理职能的特性是与公共管理的特殊性联系在一起的，归结起来有以下几个方面。
（一）公共性公共管理产生于对社会共同事务的管理的需要，因而公共管理的主体、目的、性质、特点、社会责任等方面都体现了公共性，与私人管理的私人性有着明显的差别，这种差别在本书第一章已作了明确的表述。
第四章公共管理职能概念1、公共管理职能：指在特定环境下，公共管理部门在社会产品与公共服务的管理过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。
简而言之，公共管理职能主要涉及已过公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。
2、公共部门的程序性职能：反映着公共部门在管理社会公共事物的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。
3、公共部门任务性职能：是公共部门在社会事物管理过程中发挥的具体的、特定的作用，反映了公共部门活动的个性方面。
4、经济职能：指推动生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即经济建设与发展。
5、政治职能：主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，简历和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。
6、社会职能：从狭义上，是指各种公共部门为了维护正常的社会生活书四平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。
7、文化职能：是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生等各个方面。
简答一、准确理解公共管理职能的概念应注意的：1、管理职能的实施者是整个公共管理系统2、公共管理职能得以实施的依据是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权利或者权威3、公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事物4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映5、公共管理职能是一个独立、完整的体系二、公共管理程序性职能的内容1、决策2、组织3、领导4、控制三、公共管理任务性职能的内容1、经济职能2、政治职能3、社会职能4、文化职能论述一、西方国家公共管理职能及其变迁阶段：1、自由放任主义：1）政治职能占据中心地位2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策公共部门基本上扮演着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色3）公共部门应该向社会提供公共产品2、国家干预主义：1）政府权能体系迅速扩张，行政国家取代首页警察2）公共管理职能总体得到进一步加强3）在经济与社会职能方面，各国普遍采区积极干预的职能模式3、新古典主义：1)政治职能的对内统治职能尤其是暴力职能弱化，民主建设职能加强2）经济社会管理职能在公共管理职能体系中成为核心职能3）公共管理职能主题的多元化与政府相关职能不断强化二、我国公共管理职能的嬗变1、计划经济体质时期的公共管理职能1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心2）经济管理职能实行高度中央几圈的计划经济体制3）社会、文化等管理职能也由着呢功夫统包统揽，服务职能相当薄弱4）在公共管理职能运行方面，只注重思想政治教育与行政强制手段的运用2、我国公共管理职能体系的转变及基本方向1）职能重心的转移：以阶级斗争为纲、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展为重心2）职能体系的转变3）职能方式的转变：在社会资源配置上，重计划反市场向计划与市场邮寄结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制在社会经济职能的运行方式上，微观、直接向宏观、间接转移在管理手段上，行政手段向经济、法律手段转移4）关系的转变：中央和地方、政企关系、党政关系、政府和其它公共管理主体之间三、市场经济中的公共管理职能1、公共管理职能体系的确立依据1）市场不能消除垄断和非公平竞争2）市场不能解决外部性问题3）市场无法满足社会对公共产品的需求4）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题5）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡2、市场经济中公共管理职能的内容1）限制垄断和促进竞争2）界定和维护财产权，克服外部性3）提供公共产品4）保障收入分配的公正化5）调控宏观经济3、公共管理职能的限度1）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差2）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲3）寻租活动导致社会资源的极大浪费4）公共部门系统存在低效率常态第五章公共管理权力与公共责任概念1、公共管理权力：是基于某一特定的社会共同体成员的公共意志或某种形式的认可而形成的管理社会公共事物的一种公共权威力量2、公共责任：是公共管理权力的主体及工作人员在运用公共管理权利的活动中对授权者、法律以及行政法规所承担的义务及后果3、公共管理权力失范：是公共管理权力的职能发生蜕变，以及公共管理权力的运行不符合既定的规则和程序而使权力目标落空。
具体表现为超越法律的规定行使行政权、滥用行政权的行政腐败4、行政问责：指对政府及其官员的一切子女各位和后果都必须而且能够追究责任的制度简答1、公共管理权力的特点1）社会性2）政治性3）约束性4）独立性5）综合性6）工具性2、公共管理去哪里形成过程1）公共管理权力的形成从根本上是人类为了自我利益而产生的一种妥协，并设计出一种制度2）同“霍布斯丛林”假设一样，人类在发展过程中逐渐意识到相互的争斗对个人来说是毁灭性的。
并且自然状态在生存阻力上已经超出了每个人的能力，导致人类如果不改变传统的生存方式，就会消亡3）在这种情况下，要寻找出一种结合的方式，达成一个契约，使它能够以共同的力量来保障结合起来的个人的人身自由和财产权利，这个契约催生了公共管理权利，契约的失败表现为公共管理权利的滥用和公共责任的缺失3、公共管理权力的运行机制1）监督与制约机制2）权力界定机制3）民主制度的保障机制4、行政权力的表现形式1）行政法规2）公共政策3）公共管理计划4）行政干预5、行政权力的特征1）公共性2）手段性3）自主性4）一元性5）时效性6）膨胀性6、公共责任的表现形式1）政治责任2）法律责任3）工作责任4）道德责任7、公共权力和公共责任的关系1）公共责任规定了公共管理权力主体需要完成的任务的内容2）公共责任确立了公共管理权力主体需要承担的义务的范围3）公共责任是监控公共管理权力的条件和依据8、公共管理权力失范的表现1）官员的腐败2）权力的异化3)公共管理权力的所有权和使用权的分离4）公共利益和私人利益的对立9、约束公共管理权力的方式1）伦理和道德制约2）权力制约3）权利制约4)反腐制约5）第三部门制约10、监督公共管理权力的操作机制1）保持监督和制约力量的对等性2）监督的公开性3）监督和制约手段的强制性第六章公共管理的主体概念1、公共组织：是一实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负责公共责任，以提供公共服务、管理公共事物、供给公共产品为基本职能。
2、责权结构：是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系3、非营利组织：指不以营利为目的，而是服务于社会公众的非官方性公共组织4、领导：是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程5、科层制：是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法简答1、公共组织和非公共组织的区别1）活动的目的不同：非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为了社会中的相关利益者服务，而不是全社会服务；公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会提供公共服务、管理公共事物、供给公共产品，目的是促进整个社会各项事业的全面发展2）为社会提供的服务不同：非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容向社会提供私人产品；公共组织提供公共产品、3）管理对象不同：非公共组织只能以本组织成员为管理对象；公共组织的管辖范围则可以是整个社会4）活动的依据不同：非公共组织主要服从商品买卖的价值规律；公共组织则以国家强制力为活动依据2、公共组织的性质1）社会性2）权威性3）法制性4）系统性5）主动性3、公共组织的纵向结构在运行中的优缺点优点：1）分层负责2）行动迅速3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性4）各层级行政首长负责全面管理工作缺点：1）各层级行政首长管辖事物过多，责重事繁，难于精通2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制4、公共组织的横向结构在运行中的优缺点按业务性质分工优点：1）符合分工专业化的原则2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规3）体现事权一致的原则，便于协调缺点：1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调2）分工过细，易造成部门林立3）有些业务性质混淆不清，不易做出明确的划分，易产生组织冲突按管理程序分工优点：1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术2）从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能缺点：1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向2）在使用上有一定局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来按管理对象分工优点：1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：1）随着管理对象的日益增多，势必导致公共管理组织部门林立，不利于精简节约2)容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象3）容易造成本为主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体利益4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低工作效率5、公共组织的主要结构形式1）直线制优点：机构简单，权职明确，命令统一，决策迅速，个人负责缺点：等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性2）职能制优点：克服了主观领导对专业指挥的困难缺点：各职能部门都有指挥权，易产生多头领导，不好协调3）直线职能制优点：保证了统一领导，避免了多头领导缺点：容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权4）矩阵制优点：纵横联系，适应性强，机动灵活缺点：缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导冲突6、公共组织的作用1）公共组织是公共管理的主体2）公共组织是公共管理活动的基本支点3）公共制汇集和放大了管理人员的力量7、领导者的素质1）思想品德素质2）文化知识素质3）领导能力素质4）心理素质5）身体素质8、领导方式1）集权型领导方式2)民主型领导方式3）放任型领导方式4）“无为而治”型领导方式9、社会公众对公共管理的影响1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础2）社会公众的意见决定着公共管理的合法性程序3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计论述传统公共组织的困境与变革1、传统科层制组织的困境1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，没有灵活性和主动性精神2）采用了标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性3）排除了竞争的必要和可能，组织成员照章办事，墨守成规，以致造成得过且过、不负责任4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠2、公共组织变革的主要动因1）2）经济体制的转轨推动公共组织的变革3）政治制度的更迭导致公共组织的变革4）5）社会发展程度促进或制约公共组织的变革6）国际环境的重大变化影响公共组织的变革3、4、公共组织变革的目标1）公共组织对外在环境的适应力、改造力2）3）公共组织自身的稳定性、协调性4、公共组织变革的主要内容公共组织职能的变革1）2）从职能作用的领域来看，公共组织有以政治职能为重心，逐渐向以经济社会事物管理职能、科技文化职能为重心转移3）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变4）从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变5）6）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主向以法治为主、由以行政手段为主向以法律和经济手段为主公共组织结构的变革在横向部门结构上在纵向层级上公共组织权力关系的变革1）2）公共组织向社会组织还权3）横向分权4）在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
