我国农业用水管理体制的问题与对策朱立志邱君魏赛中国农业科学院农业经济与发展研究所一、农业用水管理体制改革面临的严峻形势(一)水资源供需矛盾加剧农业是我国的用水大户，2007年全国农业用水量3 600亿m3，占用水量的6 1．9％。
我国农业用水主要消耗于农田灌溉。
目前灌溉面积已达0．5亿公顷以上，居世界首位，占全国耕地面积的1／2左右。
我国农田受旱面积年均达3亿亩左右，平均每年因旱减产粮食280多亿公斤。
与此同时，全国用水量持续增长。
水资源供需矛盾的加剧，直接导致工农业争水、城乡争水、地区间争水矛盾突出，生态用水被挤占，部分地区地下水超采严重。
全国已形成1 64个地下水超采区，总面积达到1 9万平方公里，年均地下水超采量超过1 00亿立方米。
全国地面沉降面积已达到6．4万平方公里。
(二)水资源利用效率低下我国农业灌溉用水利用率很低，渠灌区利用率只有40％，井灌区利用率也只有60％左右，而一些发达国家可达到80％以上。
例如，新疆全区平均渠系水利用系数0.41，内蒙古河套灌区渠系水利用系数0.39，陕西关中各大灌区比较重视渠道衬砌、防渗工作，但平均渠系水利用系数也只有0.5左右。
这些数值乘上田间水利用系数(一般0.7 1)后所显示的灌溉用水利用率十分低下。
另一方面，我国灌溉水生产效率也很低，每方净耗水的粮食生产效率不足1公斤，而一些发达国家大体都在2公斤以上。
这说明，我们还远未做到节约用水和科学用水。
原因是多方面的，例如，因缺乏资金投入，无力挖潜改造，宝贵的水资源在输、配、灌过程中浪费、损失，不能高效利用。
再如，一些老灌区，长期以来习惯于大水漫灌、大块灌，土地不平整，田间工程不配套，渠系未衬砌或衬砌不全，农业管理粗放，灌溉定额过高，甚至超出全国平均毛灌溉定额9615立方米／公顷的2～3倍，浪费严重，同时还造成土壤肥力流失，土壤养分的利用率低下，引起地下水的污染和水质的变坏，部分地区甚至还引起地下水位上升，加速土壤次生盐碱化，给农业生产带来极不利的影响。
在农业用水占总用水量的90％以上的黄河流域，大约有4／5的面积是大水漫灌，节水灌溉面积仅2276万亩，占总灌溉面积的20％。
我国西部地区普遍缺水，其中西北干旱少雨，西南土层瘠薄，农业生态环境脆弱，但农业用水仍然浪费严重。
如内蒙古河套的毛灌溉定额11364立方米／公顷，宁夏引黄灌区的毛灌溉定额10980立方米／公顷，青海667公顷以上灌区的灌溉定额11337立方米／公顷。
新疆全区平均灌溉定额14550立方米／公顷，平均每次的灌水定额高达2700立方米／公顷，仍有133多万公顷农田采用落后的大水漫灌，如南疆有些地州一次灌水定额高达3750立方米／公顷。
(三)水污染形势严峻我国在废污水处理回用方面也处于较低水平，每年约有1／3的工业废水和2／3的生活污水未经处理直接排入水中，水质恶化的趋势尚未得到有效控制。
农业生产中化肥和农药大量使用，污染长期累积，使水环境日趋恶化。
珠江三角洲、长江三角洲等水资源相对丰富的地区，也出现了因水体污染而导致的水质型缺水。
同时，地下水水质恶化，平原区约有54％的地下水不符合生活用水水质标准。
在部分流域和地区，水污染已呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的趋势。
水污染进一步加剧了水资源的短缺。
(四)水生态安全面临威胁部分地区用水量已大大超过水资源可利用量，无节制地开发利用水资源，导致江河断流、湖泊萎缩和地下水超采。
一些地区出现“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”的问题，对生态安全和经济安全构成潜在威胁。
据统计，全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的90多条河流发生过断流，河流功能衰减，部分河段功能甚至基本消失。
与上世纪50年代初期相比，全国湖泊面积减少1 5％，长江中下游的湖泊数量减少一半以上。
天然湿地面积减少26％。
湖泊和天然湿地的减少和丧失，导致水资源调蓄能力和水体自净能力下降，加剧了洪涝灾害的危害和河流水质的恶化。
二、现行农业用水管理体制的主要弊端一是管理体制主体一元化、管理手段的行政化与众多分散的农业用水者之间不对称的局面仍然存在，行政成本仍然很高。
特别是大中型灌区管理体制改革还不到位，政府实际上仍然是投资主体、产权主体和经营主体，政企没有分开，职能没有转变。
二是目前的水管理体制多从工程着眼，重建设轻管理、重硬件投资轻软件投入的倾向普遍存在，缺乏相关的经营管理人才，对农民培训不够，也没有有效的激励机制，以致迄今为止的水资源管理体制建设对提高农业用水效率的作用十分有限。
三是用水户参与制度在实际操作中常常“走样”，与理论设计和政府宣传有很大差距。
很多农民对用水户参与制度缺乏了解，对节水的重要性和紧迫性缺乏认识。
有关用水户协会的调查表明，许多地方的用水户协会都是由政府发起的，农户的民主参与、监督不足，有些成立了用水户协会的地方，大多数农民都不了解协会的章程，也没有参加协会主席选举；绝大部分用水户协会并没有水费收集权，水费通常仍由村委会统一收集，并且存在被村委会截流、挪用、拖欠供水公司水费的现象，容易引起各方矛盾，影响农业生产；用水户协会财务管理不公开，存在“暗箱操作”，使农民对协会的作用心存疑虑；缺乏利益补偿，相关政府部门没有出台对用水户协会和农民节水的激励措施，等等。
这些问题的存在都降低了用水户参与制度的运行效率，阻碍相关体制改革的顺利进行。
四是缺乏保障水资源产权流转及其权益的行政管理机构、法律法规体系和强有力的执法监督系统。
适应水市场建立、发育和完善的农业用水管理体制还远未建立起来，例如，没有建立水权登记机构，缺乏交易管理制度；没有建立水价格管理机构，没有建立水资源战略储备体系，缺乏价格调控能力；没有设立水资源税、水交易税等水经营税的征收制度，缺乏税收调控手段。
这将成为水权改革和水市场建设的制度性障碍。
五是从水源开发利用到供水、排水、污水处理和回用的全过程、全方位的一体化管理体系尚未建立，相关的管理机构职能缺失，以致灌溉水源受工农业生产和城乡生活的污染越来越严重，污水灌溉面积不断增加。
三、农业用水管理体制改革的政策建议水资源严重短缺与低效率利用并存，是中国水资源存在的最大问题。
水资源短缺将严重制约国民经济可持续发展，危及中国粮食安全战略和反贫困战略的实施，同时，还导致一系列环境问题，而水资源低效率利用又使得这种局面更加严峻。
建设高效节水型社会的核心是建立有效的制度安排。
节水意识和观念的全面树立、节水投入的大幅度增加、节水技术的大规模普及，只有在一个有效的制度框架下才可能发生(胡鞍钢等，2004)。
设计一个合理制度，在科学的管理体制基础上形成一套有效的运作机制，并使它能调动个人或团体的积极性以促进节水，是一项复杂的系统工程，比设计一种节水技术或节水工具要困难得多。
下面仅从几个主要方面对农业用水管理体制改革的政策建议发表一下看法。
(一)理顺关系，一体化运作首先，在理顺关系方面，一是要理顺政府、灌区、农民(用水户)的关系。
根据公共产权的特性，建立灌区的治理机构和监控机制，防范代理风险和委托风险，完善灌区的委托代理关系；通过国有资产管理体制的改革，划分灌区产权，实行所有权、管理权、经营权分离，解决管理主体缺位问题。
二是要理顺农业水利工程经营管理和维修养护的关系。
要实行管养分离，重组精干高效的灌区管理单位，引入竞争机制，招标确定维修养护单位，解决内部人员控制问题。
其次，在一体化运作方面，一是要加强水资源统一管理、全程管理和专业化管理，努力提高管理效能和管理质量。
要对养水、蓄水、供水、排灌、回水等等功能进行综合管理，提高水资源的开发和利用效率。
二是要推进灌区投资体制改革，明确农业水利工程的公共基础设施性质，完善政府公共财政投资一体化体制，提高政府财政资金的使用效率；同时，在一体化综合管理的基础上，鼓励各方资本参与水利建设，构建多渠道投融资体制。
(二)创新农业高效节水的激励机制，大幅度提高水资源利用效率水资源低效率利用的直接原因是农田灌溉基础设施失修、老化，渠系衬砌不全，灌溉方式落后、管理粗放，水资源在输、配、灌过程中浪费损失十分严重，但最终原因是缺乏有效的高效节水激励机制，这也是现行农业用水管理体制的主要弊端。
建立高效节水激励机制，是大力发展高效节水农业，促进我国农村可持续发展的战略性选择，也是深化农业用水管理体制改革的关键。
相关实证研究也表明，正在进行的中国农业用水管理制度改革瞄准的是农业节约用水的政策目标，具有广阔的前景。
但是，改革后农户能否节约农业用水，关键在于有没有建立起高效节水激励机制。
同时，水资源管理者只有在面对有效的激励时，即可以通过降低农业用水水平来增加收益时，才会有强烈的动机去提高水资源的管理效率，减少农作物用水，提高农业用水的效率。
因此，要同时在两方面做文章：一是要通过水价改革、国家扶持政策等手段，建立有效的经济运作模式以促进农民用水户提高用水效率；二是实行农村水利工程所有权与管理权分开，管理者与养护者分开，引入竞争机制，构建管理者内部合理的激励机制和有效的约束机制，充分调动灌区管理单位的积极性。
(三)进一步发展用水户协会，完善参与式管理模式首先，要给予农民用水户协会合适的法律地位，明确用水户协会的法人身份，鼓励和规范用水户参与管理，充分发挥其在农用水资源管理方面的积极作用。
第二，基层政府部门应采取措施，促使用水户协会真正管理集体水务，包括管理公共水利设施、维护集体水权、水费征收、节水技术推广、与个体用户联系等功能。
第三，加大用水户协会信息透明程度，加强培训教育力度，不断提高协会人员素质，增强农户广泛参与以降低交易成本和管理成本。
第四，尽快出台用水户参与灌溉管理的相关配套政策和措施，积极鼓励更多农户的民主参与，减少基层供水腐败，保障用户权益。
(四)明晰水权改革水价，政府管理与市场机制相结合对于水权主体界定不明，导致农业节水不良激励的问题，可以采取两方面的措施加以纠正。
一是政府管制。
比如中央政府对水量实行统一分配，严格限定各地的取水量。
这一措施的缺陷是监督成本比较高，但现阶段易行。
二是通过水权的确定、水权市场的建立和水权交易，发挥市场机制在水资源配置中的作用，它将激发人们节约农业水资源的内在积极性。
为此，首先要明确界定和划分水权。
水权是以水资源所有权为基础的一组权利的集合，包括水资源使用权、水资源占有权、水资源收益权和水资源转让权等。
其次，为了降低管理成本，提高管理效率，调动各方面的节水积极性，我们必须在权、责、利明晰的基础上，使水资源的所有权和使用权分离，并通过一定程序将水资源使用分散化、个性化、确定化，将特定的水资源由共享资源转变为专有资源，把水权属中的行政权和财产权分开、公权与私权分离，以避免发生“公地悲剧”。
