中美行政决策体制比较研究

中美行政决策体制比较研究

美国作为最发达的资本主义国家，经历200多年的发展历程，在行政决策的理论研究和立法实践方面都有非常丰富的经验，形成了完善的行政决策体制，值得我们学习借鉴。从权力机关对行政决策的影响，政党在行政决策中的作用，以及行政决策中的公民参与、监督机制、价值评估、责任追究和法律保障等方面对比中美两国的行政决策体制的差异，强调借鉴学习美国的同时结合中国实际在行政决策程序立法等方面完善中国行政决策体制的可行性、必要性。

标签：中国；美国；行政决策体制；法制化

一、中美两国的行政决策差异分析

（一）权力机关对行政决策的影响

美国是三权分立的资本主义国家，立法、行政、司法相互独立，彼此制约，行政权力归于政府，政府既是决策执行者，同时也在决策执行中进行决策，是行政决策的主体，对总统负责，而无需对国会负责。国会通过行使自身立法权、监督权、任命权、宣战权和弹劾权等来影响和牵制政府的行政行为，在美国的行政决策体制中发挥特有的作用。

中华人民共和国宪法规定：中华人民共和国全国人民代表大会是国家的最高权力机关，全国人民代表大会常务委员会是常设机关，中华人民共和国国务院即中央人民政府是最高权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关，国务院对全国人民代表大会负责并向其报告工作。各级人民代表大会及其常务委员会是我国决策机关，所有重大决策都由他们作出或者得到他们的批准。但由于各级人大自身建设以及政府行政工作的专业性和灵活性强等因素，各级人大对政府作出的重大行政决策的监督作用还很薄弱，许多行政决策往往是由政府制定作出，人大给予程序上的认可，政府在行政决策中仍然发挥主导作用。

（二）政党在行政决策中的作用比较

美国是两党制，由两大政党垄断国家选举的历史既是政治体制使然，也反映出美国政党的特色。两大政党负责组建并主导了联邦、州及地方政府，但与很多民主国家的政党相比，他们往往缺少党内统一的意识形态和纲领规划，政党在行政决策中的作用甚小。各政党都力求制定旨在最大限度地满足大多数人民的需要而疏远最少数人的政策以求在选举中获胜。正是政党这个纽带，把行政部门和立法部门联结起来，以反对或支持某些措施，并提出其他措施。明智的政党领袖们总是按照中间路线办事，而避免采取可能使大部分选民惊慌和疏远的极端做法。这种政策也是切合政府的执政理念，所以，政党所采取的政策对美国的政府的行政决策有些许的影响。

中国是中国共产党领导的社会主义国家，政府决策的核心机构实际上是中国

共产党的各级党委。党中央和各级党委根据社会经济形势发展以及有关部门的工作建议，对全国和地方的重大问题作出决策，然后通过全国人大和各级地方人大及其常委会依照有关法律程序将其决策转化为有关法律或法规，同时由政府部门予以执行。各级党委向各级人大和政府部门推荐重要干部，在各级人大和政府部门中建立党组指导工作都体现了中国共产党的决策核心作用，中国共产党的领导核心地位则肯定了执政党在政府行政决策中的主导作用。

（三）行政决策中的公民参与

美国行政决策制定过程中，公民是不可忽视的力量，公民通过个体参与和组织参与的方式，表达自己的利益诉求，参与和影响行政决策的制定。公民在行政决策中的影响无处不在。美国法律规定，普通公民可以旁听政府召开的重要会议，查看政府重要文件，并参与制定政府决策与规划。

中国在改革开放以来，决策民主化以及制度建设成为党的历次代表大会中关于政治体制改革的重要内容，公民参与政府公共决策取得长足的进步与发展。中国共产党的十六届三中全会上明确提出建设增强透明度和公众参与度的决策制度的新要求，将决策机制建设和实现决策科学化、民主化、规范化作为转变政府职能，建设服务型政府的重要方面，列入全面履行政府职能的三项任务之一。

温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中，把“坚持科学民主决策”作为政府三项基本工作制度之一，将政府公共决策与公民参与，专家论证结合起来，实现公共问题决策的科学化、民主化、制度化，是政府以科学发展观为指导，提升政府效能，实现政府工作规范化、法制化的重要一步。在研究公民参与政府决策的工程中，公共决策中的民意利益表达机制开始建立，以及政府信息公开制度、公众参与政府效能评估、听证制度、网络监督等系列制度方法为公民提供参与决策渠道，激发公民参与公共决策热情。

（四）行政决策监督机制

美国除权力机关、司法机关对行政权力的监督和制约外，新闻媒体的监督更是无处不在。美国历史上的“水门事件”和美国在伊拉克的“虐囚丑闻”都是由媒体率先曝光。行政系统内部的监督机制更是实行垂直领导，由最高行政领导垂直指挥，以及法律对公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威权利的充分保障，调动公众参与监督的积极性和热情，都对行政决策起到监督制衡的作用，能够有效地降低决策失误的几率。

中国行政决策监督的机关主要是各级党委的纪律检查部门，政府系统内部的监察机构以及各级法律监督部门，各部门有法律上的明确分工。而行政决策监督制度存在监督缺乏、轻视事后监督、监督主体单一、监督内部化、忽视决策责任的追究等问题是制约行政决策监督的主要瓶颈。

（五）行政决策中的法律保障

美国在1946年就制定了《行政管理程序法案》，规定了行政管理机构在制定规定时使用的程序，之后也出台一系列的法规用以规范行政决策，防止主观随意性，以确保决策的科学性、民主性。《信息自由法》要求联邦政府各行政机构及时说明并公布公共信息。除了《信息自由法》，1974年和1976年还分别制定了《隐私权法》和《阳光下的政府法》等，这些法规的出台有效监督政府的行政决策的制定和执行，防止决策腐败和执行乏力的发生，使政府的决策置于公众监督下，避免政府的不当行为。

中国现有的法律制度中行政决策程序从启动到终止的全过程，完全掌握在行政决策决策者的手中，其有无或繁简取决于决策者的主观认识。国内对行政决策的研究主要还集中在行政学领域，并且研究起步较晚，远没有国外研究深入，而行政法学中队行政决策的研究更是鲜有涉足，处于表层阶段，对行政决策的相关制度程序的研究薄弱，立法支撑不足。这是我们当前行政决策体制的最大问题所在，也是急需我们完善和改进的地方。

（六）行政决策评估与责任追究

美国在1960—1970年期间，联邦政府的所有项目都写明需要作项目评估，在此期间，国会建立一个专门的评估组织，决策评估的投入越来越多，在20世纪70年代末，美国的评估政策就达1 000余项，总投入达1.7亿美元。形成了事先评估、事中评估、事后评估的评估体系，不仅有政府系统内部的自身评估，还有政府系统外部的民间机构的监督评估，评估体系的完善和评估机构的增多都确保了对政府决策的正确科学评价，为追究决策失误的责任提供科学依据。

中国的行政决策体制只重决策，不重视决策的评估和反馈，缺乏政策的连续性。由于长期以来，责任追究机制的不健全，没有发挥对决策者应有的控制功能，从而导致决策者缺乏责任意识，盲目决策，在实际运作中存在大量的“三拍”决策，即决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，决策后拍屁股，严重侵害了国家和民众的利益。同时，决策失误的责任追究以政府系统内部的问责制为主，没有发挥人大的监督职能。

二、中国的行政决策体制虽有框架，但是科学化程度不成熟，决策的审核、监督、价值评估存在漏洞和水平不高，决策程序缺少法律的规范，公民的参与方式和渠道有待健全，而最关键的是要推进依法行政，加强行政决策的法制化建设

（一）要增强人大在行政决策体制中对决策结果的实体审核作用，坚持政治协商，推进政府重大决策民主科学化进程

由于人大自身建设以及政府行政工作的专业性和灵活性强等因素，人大机构中没有专门的部门对政府的行政决策进行审核，人大对政府作出的重大行政决策往往只是给予程序上的认可，而不能进行实体的审核，从而不能有效地对政府作出的行政决策进行监督，而只能是事后的责任追究，从而增加政府行政决策失误的几率。针对此种问题，应在人大机构中增加专门的委员会，对政府的行政决策尤其是重大行政决策由程序审核变为实体审查，由大纲审核变为细目审定。要坚

决避免和杜绝“政府提交文件，人大给予认可”的程序性的形式主义现象，增强人大在行政决策体制中的实体审核作用，改变政府在行政决策中“一家独大”的发挥主导作用的现象。

政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。其具有广泛的社会基础，人民政协的政治协商，是实现人民参与国事、当家做主的民主形式，也是人民政府广集民智、推进民主科学决策的重要环节。把政府的重要决策事前提交人民政协协商，将政治协商纳入政府决策程序，既是政治协商的重要原则，也是新时期做好政府工作的客观要求。这对于集思广益，提高行政决策的科学性、针对性和可行性，避免或减少决策失误；对于增进理解，凝聚力量，推进政府工作的顺利开展和各项政策的贯彻落实，都具有十分重要的作用。各级政府和政府各部门要增强重大决策之前与政协充分协商的主动意识，对涉及社会经济和社会发展全局的重要决策，对财政预决算和政府工作报告，对政府规章制度的制定，对关系广大群众切身利益的重大问题，都要在决策之前和修订完善过程中，主动提请政协协商，充分听取和认真吸纳政协组织以及各界的意见和建议。要坚持协商制度，制订协商计划，进一步丰富协商形式、提高协商的实际成效，推进政府重大决策的科学民主化进程。

（二）要保障公民参与，建立完善听证制度，同时建立完善的行政决策的外部监督机制

当前公民的政治素养不高，参与机制的不完善，使政府公共决策中缺乏真正全过程的公民参与。听证机制的不合理也使得所谓的绝大多数的社会听证流于形式。建立完善的听证制度，坚持重大的行政决策举行听证会议。听证会议要做到内容充实，态度诚恳，代表广泛，规范合理，而不能流于形式，充分保障公民社会的知情权。通过听证会议的召开，实现政府部门与社会各阶层、各方面的对话交流，直接沟通。使得决策者能够了解民情，听取民意，集中民智，反映民意，并最终作出科学合理可行的决策。

中国行政决策的监督主要是系统内部的自我监督，外部监督在实际上很难起到太大的制约作用。赋予新闻媒体完整的话语权，发挥媒体监督优势，如每年“两会”后总理在网络上与网民的互动交流都彰显了行政决策外部监督机制的重视。

（三）要实行行政决策的价值评估，对行政决策责任审查追究

对行政决策进行政策评估，及时反馈，可以使决策者和社会公众对政府的行政决策能够全面了解，此举可以在检验决策者决策水平，强化决策者的责任意识的同时，为追究决策者责任提供依据。建立专门的评估组织，确保有充裕的评估资金投入，形成完整的行政决策评估体系，对政府决策实行内外的双面的决策价值评估。反馈决策价值不仅能够防止盲目决策，而且有利于确保决策的连续性，实现政府行政决策的科学化、民主化、规范化。