城乡二元与城乡一体

打破二元结构,推进城乡一体化进程

摘 要:以城市化为背景,打破城乡二元结构,推进城乡一体化,进而解决“三农问题”,促进农村发展,提升社会经济整体发展。本文认为,只有依托城市化进程,赋予农民选择的自由权和居住权,同时保障进城农民和务农农民的利益,不断缩小城乡差距,才能实现城乡一体化发展,也推进城市化健康快速发展,形成良性循环。

关键词:城市化;乡村建设;统筹发展

三农问题一直是党和政府工作的重中之重,2010年1月31号,中央一号文件又一次注焦“三农”,提出要统筹城乡发展的要求。

一、统筹城乡发展的战略选择

1.乡村建设主张以乡村建设的模式统筹城乡发展的支持者认为,我国农民人口庞大,城市化并不能解决三农问题,同时会导致严重的城市病。与此同时,他们认为,一旦农民进城落户,生活成本增加,最终将会导致城市出现贫民窟现象;而且城市就业有限,并不能完成农村人口向城市转移。因此,该流派认为应开展以农民为主体的乡村建设,让农民自由往返于城乡之间;维持小农生产结构,确保农业利益为广大小农分享;政府政策着眼于提高粮价,通过社会保障体系和公共服务供给改善农民生活。从中可以看出,乡村建设是一种去市场化的、维持城乡二元结构的发展战略。

2.城市化与乡村建设相对应的另一种战略是城市化。主张以城市化的支持者则认为,应以城市化为大背景,将农村纳入城市化进程之中,并积极推进城市化、市场化,推进城乡统筹发展。他们指出,农民工候鸟模式的转移就业模式,一方面会减缓城市化,另一方面限制了农民工群体消费,影响内需经济体建设;而且,农业农村发展不能局限于农业农村自身,只有连通城市和农村两个市场,才能克服城乡二元体制状况。所以,在统筹城乡发展的过程中,应积极融入城市化进程,取消阻碍要素流动的城乡二元结构体制;取消户籍制度,落实转移劳动力进程落户;推进土地制度改革,以规模化经营提高现代农业经营效益;推进城乡基本公共服务均等化建设,避免对城市化产生负面影响。

城乡一体化应着力解决双重二元结构

我国不但存在着以农业户籍人口为一元、非农业户籍人口为一元的城乡二元结构，还存在着以本地户籍人口为一元、以外地户籍人口为一元的城市内部二元结构。城乡二元结构与城市内部二元结构共同构成了双重二元结构。城乡一体化可以区分为狭义城乡一体化与广义城乡一体化，破除城乡二元结构的城乡一体化叫狭义城乡一体化，既破除城乡二元结构，又破除城市内部二元结构的城乡一体化叫广义城乡一体化。狭义城乡一体化是片面的城乡一体化，广义城乡一体化才是全面的城乡一体化。城市化与城乡一体化都涉及到城市与农村的关系，是对城乡关系的不同表达。城市化与城乡一体化之间存在着两种不同的关系。

党的十八届三中全会提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”当前，我们既需要重新认识城乡二元结构，也需要重新认识城乡一体化。

对城乡二元结构的新认识：双重二元结构

改革以来，随着人口的流动，我国城乡二元结构出现了新的形态，在外来人口就业、居住和生活的地区以及各类城镇，都明显存在着双重二元结构，就是存在有静态与动态两种城乡二元结构形态。所谓静态的城乡二元结构，就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。所谓动态的城乡二元结构，就是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是市场化改革以来原静态城乡二元结构在城市中的新形态。

静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。全国各地有农民工等外来人口的地方，都普遍存在双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。双重二元结构是推进国家治理体系和治理能力现代化的最为突出的体制堡垒。

中国城乡二元土地制度的特征问题与改革

导读：在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。

关键词：城乡二元土地制度城乡一体化征地制度改革土地增值收益分配

中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿沟，成为决定到2022年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡

共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这9套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。城乡二元土地制度的基本特征（一）城乡二元的土地权利体系

1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为：

中国城乡一体化发展的演变及其特点

中国城乡一体化发展的演变及其特点

中国是一个以农村为主体的大国，城乡经济发展的不平衡一直是中国发展的突出问题。尤其在改革开放以前，城市和农村之间存在巨大的发展差距，城乡二元结构十分明显。

改革开放以后，中国开始了城市化进程，城市经济得到了快速发展，但农村的发展仍然滞后。为了促进城乡发展的均衡和协调，中国政府提出了建设和谐社会的目标，推动城乡一体化发展。

中国城乡一体化发展经历了几个阶段的演变。首先是城乡发展方向的调整。改革开放初期，政府提出了“以工业化带动农业现代化，以城镇化推动现代化”的发展战略，这标志着城乡经济发展的转向。从此，政府开始推动城市和农村的协同发展，加速工农业的结构调整。

其次是城乡产业发展的整合。随着城市规模的不断扩大，城乡经济发展的界限逐渐模糊。政府开始推动城市产业向农村延伸，引导企业投资农村，打破传统的城市农业分工模式，推动城乡产业结构更加均衡。

再次是城乡基础设施建设的衔接。城乡之间交通、供水、电力等基础设施的差异一直是城乡发展的瓶颈之一。为了解决这一问题，政府出台了一系列政策和计划，加大了对农村基础设施建设的投入，提高了农村的基础设施水平，缩小了城乡差距。

最后是城乡公共服务的均等化。过去，城市享有更多的优质公共服务资源，而农村则相对匮乏。为了解决这一问题，政府推出了“同城同标同和谐”的政策，加大对农村公共服务的支持力度，提高了农村居民的教育、医疗、社会保障等服务水平。

中国城乡一体化发展的特点主要表现在以下几个方面。首先，城乡发展的协调性增强。通过政府的积极引导，城市和农村的发展速度逐渐趋于一致，城乡协调发展的局面逐渐形成。

其次，城乡产业结构更加均衡。传统的城市农业分工模式逐渐被打破，城市产业向农村延伸，农村发展出现更多增加值较高的现代产业，促进了农村经济的发展。

再次，城乡基础设施水平不断提升。政府加大了对农村基础设施建设的投入力度，缩小了城乡基础设施差距，提高了农村的生产生活水平。