农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题与对策

２０１６年第２９期　总第３１０期　经济研究导刊　

ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＧＵＩＤＥ　Ｎｏ．２９，２０１６　

Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．３１０　

农村“两权”抵押贷款中面临的法律约束及其对策思考　

李方之　

（吉林大学，长春１３００１２）　

摘要：“两权”作为农民最重要的两项权利，在进行抵押贷款试点中却面一临着诸多法律约束。这些约束包括：法律　

法规对土地流转对象、用途和程序等有严格的要求；对农村住房流转等有严格的限制；土地承包经营抵押的条件苛刻、　

农村宅基地用于抵押受到诸多限制等。必须要通过修改法律、制定细则和放宽相应限制等方式进行改革。　

关键词：农村土地承包经营权；农民住房财产权；制度约束　

中图分类号：Ｆ３２　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７３—２９１Ｘ（２０１６）２９—００１８—０２　

农村土地承包经营权和农民住房财产权（简称“两权”），　

事关农民衣食所依和家人所居，是农民最重要的两项财产权　

利。２０１５年８月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经　

营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发　

［２０１５］４５号），正式启动“两权”抵押贷款试点工作。２０１５年　

１２月２７日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过　

《关于授权国务院在北京市大兴区等２３２个试点县（市、区）、　

天津市蓟县等５９个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实　

施有关法律规定的决定》，对“两权”抵押贷款试点地区进行了　

法律授权。国务院关于“两权”抵押试点的文件中，出现频率最　

高的词就是“法律”与“风险”，这决定了“两权”抵押试点必须　

于法有据，讲究条件，循序渐进，不可一哄而上。在现实条件　

下，“两权抵押”的实施面临很多困难和不确定性。因而，研究“两　

权”抵押贷款中的法律约束，并进行相应的对策思考是必要的。　

一、我国“两权”抵押贷款中面临的法律约束　

（一）现有法律规定对农村土地承包经营权流转具有一　

定的制约　

目前，我国的法律规定，在满足一定条件下，农村土地承　

村乡科技XIANGCUNKEJI

42XIANGCUNKEJI2019年4月（上）农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题与对策

徐少鹏杜金向（天津财经大学金融学院，天津300222）［摘要］国家级农村“两权”抵押贷款试点工作已经开展3年，总体来说效果显著，较好地解决了试点地区农业经营主体的融资难问题。但是，从多个角度来看还存在一些问题，需要深入探讨予以解决。基于此，本文分析农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题，提出推动金融机构“两权”抵押贷款发展的对策。［关键词］土地经营权；住房财产权；“两权”抵押贷款［中图分类号］F832.43［文献标识码］A［文章编号］1674-7909（2019）10-42-2

“两权”抵押贷款，是指农户和其他农业经营主体通过抵押其承包土地经营权和住房财产权向银行等金融机构进行贷款，用于解决长期以来农民资金短缺的问题［1］。为了充分利用农村的现有资源进行融资，解决长期以来农民资金短缺问题，2015年8月国务院公布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，随后通过文件公布了进行“两权”抵押贷款的试点城市。为了响应国务院号召，中国人民银行与有关部门在2016年3月15日联合发布《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，对“两权”抵押贷款试点工作提出明确要求，确定了日后推进“两权”抵押贷款试点工作的方向。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的发布对加大“三农”资金的供给额度和农村金融改革创新的推行奠定了基础。但在实际工作中仍然存在许多问题。因此，本文对在试点工作中出现的问题进行分析，并提出一些建议。1农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题1.1法律法规存在的问题为了积极推进农村“两权”抵押贷款试点工作，试点地区暂停了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》的相关条款。在试点地区法律已经不再禁止将耕地、宅基地进行抵押的前提下，在农地、农房抵押方面依然存在一些法律法规问题。从土地流转的角度来看，农村土地流转合同期限较短，合同不规范导致合同的有效性缺失等，进而导致流转土地的经营权存在不稳定性。由于土地是农户承包的，对于通过流转取得经营权的新型农业经营主体来说，在进行抵押贷款时必须经过承包农户的同意，因此，承包方的决定对抵押贷款的顺利进行显得十分重要。从农房抵押的角度来看，法律规定宅基地使用权只属于农村集体经济组织，不能随意将其转卖给非本集体的他人。由于房地产转让要求房地一体，这就阻碍了银行对抵押物的处置。1.2农地价值评估问题长期以来，由于农村大部分土地都是村民之间流转，没有形成“市场价格”，同时农村土地交易缺乏成熟的土地评估体系和经验。此外，在农村土地经营权抵押贷款过程中，农户的农业生产收入难以得到评估，受不确定因素影响较大。由于所在的地理位置和房屋的新旧程度等因素的影响，农房的价值也难以得到评估。在“两权”抵押贷款试点中，没有统一的评价和定价标准，也没有相关的通用做法。大部分评估工作人员都是根据自己的经验和相关条件来进行估价的，还有一些地方土地评估环节不符合监管要求。1.3手续流程复杂烦琐为积极推进“两权”抵押贷款业务，国家积极推进农业贷款激励、农村金融机构专项费用补贴等措施。金融机构发放贷款后，补贴的申请、审核和发放程序复杂、时间长。土地权利确认与颁证的困难严重影响了土地经营权抵押贷款的进度。目前，人们普遍缺乏房屋所有权的资料，建设房屋的审批程序不完善，房屋的建设没有通过事先批准，房屋建设面积超标，导致确认房屋权利的工作开展难度大。此外，近年来各类农村金融机构推出了很多涉农信贷产品，农民贷款的可得性和便利性不断提高。相当多的农民可以通过自己的信用轻松获得数万元的可循环使用的贷款，这比手续烦琐的“两权”抵押贷款更具优势［2］。1.4金融机构“担忧”问题当金融机构涉及“两权”抵押贷款时，他们会感到担基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“农村承包土地经营权抵押贷款国家级试点评价与推进对策研究”（TJYJ18-006）。作者简介：徐少鹏

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农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题与对策

作者：徐少鹏 杜金向

来源：《乡村科技》2019年第10期

[摘 要] 国家级农村“两权”抵押贷款试点工作已经开展3年，总体来说效果显著，较好地解决了试点地区农业经营主体的融资难问题。但是，从多个角度来看还存在一些问题，需要深入探讨予以解决。基于此，本文分析农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题，提出推动金融机构“两权”抵押贷款发展的对策。

[关键词] 土地经营权;住房财产权;“两权”抵押贷款

[中图分类号] F832.43 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）10-42-2

“两权”抵押贷款，是指农户和其他农业经营主体通过抵押其承包土地经营权和住房财产权向银行等金融机构进行贷款，用于解决长期以来农民资金短缺的问题[1]。为了充分利用农村的现有资源进行融资，解决长期以来农民资金短缺问题，2015年8月国务院公布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，随后通过文件公布了进行“两权”抵押贷款的试点城市。为了响应国务院号召，中国人民银行与有关部门在2016年3月15日联合发布《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，对“两权”抵押贷款试点工作提出明确要求，确定了日后推进“两权”抵押贷款试点工作的方向。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的发布对加大“三农”资金的供给额度和农村金融改革创新的推行奠定了基础。但在实际工作中仍然存在许多问题。因此，本文对在试点工作中出现的问题进行分析，并提出一些建议。

1 农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题

1.1 法律法规存在的问题

为了积极推进农村“两权”抵押贷款试点工作，试点地区暂停了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》的相关条款。在试点地区法律已经不再禁止将耕地、宅基地进行抵押的前提下，在农地、农房抵押方面依然存在一些法律法规问题。从土地流转的角度来看，农村土地流转合同期限较短，合同不规范导致合同的有效性缺失等，进而导致流转土地的经营权存在不穩定性。由于土地是农户承包的，对于通过流转取得经营权的新型农业经营主体来说，在进行抵押贷款时必须经过承包农户的同意，因此，承包方的决定对抵押贷款的顺利进行显得十分重要。从农房抵押的角度来看，法律规定宅基地使用权只属于农村集体经济组织，不能随龙源期刊网

２０１７年６月　第３４卷第３期　长治学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｃｈａｎｇｚｈｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｊｕｎ．，２０１７　Ｖｏ１．３４．Ｎｏ．３　

两权新规下两权抵押贷款存在的问题及对策研究　

赵丽琴　，李佳瑶ｚ　

（１．长治学院法经系，山西长治０４６０１１；２．吉林大学法学院，吉林长春　１３００００）　

摘要：两权新规发布以后，全国各地展开两权抵押贷款的试点，在试点至今的一年多时间里，在有效　

促进农业生产和环境保护以及统筹城乡建设发展的同时，也显露出一系列问题。文章通过对各地试点存在　

的问题进行研究，认为我国应当进一步建立健全相关法律法规；细化配套制度操作细则；统一评估定价标　

准；完善风险补偿机制；政府应加大宣传力度，给予商业银行优惠政策；拓宽抵押标的的变现途径，从而完善　

两权新规内容，切实解决农村产权抵押贷款中存在的问题。　

关键词：“两权新规”；两权抵押贷款；农村承包土地的经营权　

中图分类号：Ｄ９２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—２０１４（２０１７）０３—００１５—０４　

自２０１５年末，国家逐渐放宽了对农村产权抵　

押贷款的限制，并在全国许多地区选择适用试点　

办法。本文旨在研究２０１６年３月２４日发布的　

《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办　

法》和《农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》　

对农村两权抵押贷款的影响，分析其中存在的问题　

并提出对策。　

一、两权新规概况　

２０１６年３月２４　１３，中国人民银行和六部委根　

据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民　

住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发　

［２０１５］４５号），联合印发了《农村承包土地的经营　

权抵押贷款试点暂行办法》和《农村住房财产权抵　

押贷款试点暂行办法》（以下简称为“两权新规”），　

旨在加大金融对“三农”的有效支持，促进农村经济　

发展，推进“两权”抵押贷款试点工作，落实开放“两　

权”抵押贷款的具体措施。　

“两权”抵押贷款，即农村承包土地经营权抵押