0881.大城市转型期土地出让模式创新——以虹桥商务区核心区(一期)土地出让为例

0881.大城市转型期土地出让模式创新——以虹桥商务区核心区（一期）土地出让为例杨文耀摘要：文章对建国以来我国土地出让制度演变进行了回顾与分析，重点对现行土地出让制度中存在的问题进行了研究，提出了全新的土地出让模式，并以虹桥商务区核心区为例，对土地出让模式创新内涵、外部条件、基本流程及主要内容进行阐述，同时对其在现实中发挥的作用及遇到的问题进行了总结与思考。

关键词：土地出让模式预出让评标体系评估反馈机制1.现行土地出让制度发展过程及存在矛盾1.1.我国土地出让制度的发展历程及作用我国土地出让制度发展经历了多个阶段，其形式主要包括行政划拨、协议出让、招拍挂等。

建国初期，我国采用无偿、无限期、无流动的行政划拨土地使用制度，单轨制行政划拨的土地出让制度导致土地资源配置不合理、利用效益低下、产权关系混乱，严重阻碍了经济的发展。

改革开放后，我国对此进行了一系列改革，确立了以协议出让为主，行政划拨并存的双轨制的土地出让制度。

这种制度理顺了产权关系，使土地的资产特性得到了充分体现。

然而在应用的过程中这种制度也暴露出了一系列的问题，比如，缺乏竞争、市场秩序不规范，土地价格扭曲；交易不公开，寻租腐败问题严重，国有资产流失严重等。

为此，国土资源部于2002年5月颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂的方式出让。

此后的一段时间，我国出现了招拍挂、协议出让及行政划拨三轨并行的土地出让制度。

2004年，国土资源部再次发文——《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，明确规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部1实行招拍挂制度，即“831”大限。

“831”大限，标志着协议出让制度正式退出历史舞台，我国开始实行招拍挂和行政划拨并存的双轨制的土地出让制度。

1.2.现行土地出让制度的作用及存在矛盾现行的招拍挂和行政划拨并存的双轨制的土地出让制度的实施对中国土地市场的发展有着深远的影响。

招拍挂制度通过引入市场竞争机制，通过公开竞标，提高土地交易的透明度，规范了国有土地使用权的出让行为，有利于建立一个公开、公平、公正的城市土地市场，促进了城市土地资源的优化配置。

然而，随着我国市场经济的不断发展，现行的土地出让制度自身存在着的种种不足之处也慢慢暴露出来。

1.2.1土地稀缺性同公共性的矛盾土地作为人类赖以生存的最为重要资源之一，其公共特性明显。

但随着社会经济的发展，城市开发建设不断推进，其稀缺性表现的越来越突出。

现行的土地出让制度以“价高者得”为指导方针，更多体现了土地的稀缺性的特点，而忽视了土地作为公共资源的属性。

现行的土地出让制度下，整个市场结构带有明显的寡占市场的特征，这种结构大幅推高了地价，从而直接影响房地产市场预期，激发社会矛盾，不利于社会稳定。

2010年中国社科院《经济蓝皮书》指出，我国目前房价收入比为27：1，已远远超出合理水平，85%的家庭已无能力购房。

1.2.2地方经济发展同土地财政之间的矛盾现行的土地出让制度让地方政府对土地财政的依赖性越来越强，不利于地方经济的健康发展。

北京及上海公布数据显示，2009年其土地使用权出让收入占财政收入比重均超过40%，其他一些城市更是达到60%以上。

1.2.3城市转型发展同管理水平提升之间的矛盾现行的土地出让制度自身运行过程中政府管理职能、配套的规范有待进一步完善。

执行过程中，招牌挂制度自身还缺乏统一的具体操作规范，部分地区仍存在以“招商引资”为名，先行立项、选址，定点确定土地使用者及地价的现象以及假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等问题。

21.2.4规划目标公益性同建设实施市场化之间的矛盾现行的土地出让制度存在与规划编制脱节的现象，不利于保障规划的最终实施效果。

现行制度下土地出让时，只是简单的将规划中的部分指标纳入到出让条件中，对其他相关要素不做要求。

在建设过程中，受市场利益的驱动，规划目标被市场“绑架”的现象时有发生。

1.2.5地价、房价过高同土地闲置之间的矛盾我国目前出现高房价、高地价同高土地闲置率并存现象，造成资源浪费严重。

2010年国土资源部调查资料显示，全国闲置土地共1457宗，其中北京、广州、海南、江苏四地最为严重，闲置土地总量超过360宗。

2.土地出让模式创新——以虹桥商务区核心区土地出让为例虹桥商务区位于上海市中心城西侧，城市东西向空间发展轴线上，是上海“十二五”期间重点建设地区。

其核心区紧邻虹桥综合交通枢纽，是上海市公共活动中心体系及中央商务区的重要组成部分。

《虹桥商务区核心区控制性详细规划》于2010年5月获批，土地出让工作同步启动。

到目前为止，核心区一期土地出让工作已基本完成，30%以上的地块建设方案已报批，部分地块已开工建设。

在此次土地出让过程中，为应对现行土地出让制度中暴露出来的种种矛盾，对土地出让模式的创新进行了积极的探索与实践。

2.1.基本内涵土地出让模式的创新是指在现有的土地出让制度框架内对土地出让各个环节的操作方式、方法、内容等进行研究分析，提出优化调整建议。

其并不是一种全新的独立于现行土地出让制度之外的土地出让模式，而是在现有社会经济发展背景条件下，对现行土地出让制度的深化和完善。

2.2.外部条件特定的问题必须在特定的前提条件下进行解决，土地出让模式的创新也必须在特定的环境中进行——342.2.1国家宏观调控2010年1月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》即“国十一条”，拉开了房地产市场宏观调控的序幕。

“新国十条”、“新国五条”、“房产税”等调控政策不断推出，保障和改善民生，促进地方经济健康发展成为我国目前国家宏观调控的重中之重。

这为土地出让模式的优化与完善提供了明确的政策导引。

2.2.2城市转型发展2011年是国民经济和社会发展“十二五”的开局之年，“创新驱动，转型发展”成为上海推动科学发展的必由之路。

上海市城市建设已由规模化扩张阶段向精细化管理阶段转变，相关配套制度改革的推进，城市管理水平的提升，都为土地出让模式的完善提供了良好的创新环境。

2.2.3管理机构改革2008年10月上海市启动“大部制”机构改革，原上海市城市规划管理局和房屋土地资源管理局整合重组，成立上海市规划和国土资源管理局。

同时开展了一系列以规划与土地衔接为核心的研究工作，包括《城乡总体规划和土地利用总体规划协调衔接研究》、《上海市“两规衔接”暨土地利用总体规划初步方案》、“两规衔接”方案及汇总工作等。

“规土合一”式的机构改革及相关研究工作为推动土地出让模式的创新，强化规划与建设实施的衔接提供了良好的机制保障和技术基础。

2.3. 基本流程及重点内容现行土地出让制度基本流程主要包括制定土地出让计划、开展土地招牌挂、核发用地权证等几个大的阶段，本次土地出让中将研究重点集中于招牌挂阶段，通过增加土地预出让环节、编制全新的招标文件及评标体系、建立方案跟踪评估反馈机制等手段，对整个土地出让模式进行优化。

土地出让阶段工程建设阶段规划设计阶段图表1：一般土地出让及项目建设流程56 全程跟踪评估及反馈机制72.3.1增加土地预出让环节，推行土地“预申请”制度招标文件（包括土地出让预申实现“双赢”的局面。

2.3.2土地招标文件是土地出让过程中最重要的文件，评标体系是土地招标出让的核心，会直接影响土地出让的成败，从而影响到地区后续的建设及发展。

传统土地招标出让依靠市场定价，其评标体系中为确保国有土地保值增值，价格分值占很大权重，甚至超过50%，形成“价优者得”的局面，引发地价波动，从而影响房产市场社会预期。

而且招标文件中只对少数规划技术参数进行要求，规划中的大部分要素只作为参考，规划与土地出让衔接较弱。

本次土地出让突破传统，对招标文件及评标体系进行了大胆创新，主要包括：图表3：商务区核心区某地块土地出让预申请书分项参考分投标金额 报价得分=12+【（报价-低价）/（最高报价-底价）】×8银行存款 40亿元以上 30-40亿元 30亿元以下 净资产 80亿元以上 60-80亿元 60亿元以下 资信级别 AAA 级 AA 级 A 级及以下 国际国内知名商务酒店管理公司合作经验、重大会展场馆建设局经验3个以上 1-2个图表4：虹桥商务区核心区某地块商务标评分体系表：8● 完善招标文件内容 招标文件中除对传统控制要素，包括用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率等指标提出要求外，还对规划设计阶段中通过城市设计等手段所确定的相关要求予以明确，包括地块分层功能业态布局、建筑贴线率、屋顶绿化率、建筑高度分层密度、公共开放界面率等，便于竞买人加深对地区规划的理解与认识。

● 全部采用商务标加技术标组合评分形式进行评标 本次土地出让招标过程中，全部采用商务标加技术标组合评分形式进行评标，突出“综合条件最优者得”的指导思想，对竞买人规划设计、建设实施、施工组织及后续运营等多方面的能力进行评定。

● 弱化价格因素，降低投标金额权重本次土地出让中大幅降低土地价格所占比重，报价得分=12+【（报价-底价）/（最高报价-底价）】×8，即使得满分也不过20分，在商务标总分60分中只占1/3。

再加上本次招标全部采用商务标加技术标组合评分形式进行，其在总分中占比重更小，不足1/7。

（详见图表4、5） ● 提高竞买人准入门槛图表5：虹桥商务区核心区某地块技术标评分体系表：本次土地出让中对竞买人资格进行严格审查的基础上，对其实力提出了很高的要求——从经济实力、建设经验及项目运作能力3大方面，分9项指标对其进行评定。

对竞买人实力的评定是商务标评分体系的主要内容。

（详见图表4）加大技术标权重，细化技术标评分体系本次招标较以往土地出让提高了技术标的分值比重，其分值占总分的3/5。

同时将规划要求作为评分指标，制定了详尽全面的评分体系，包括总体规划设计、建筑单体、建筑节能及低碳技术应用、地下空间开发、公共空间开发5大方面，总计25项分指标。

（详见图表5）2.3.3建立跟踪评估反馈机制本次土地出让过程中还建立了全程跟踪评估及反馈机制，对地区规划编制、土地出让全程跟踪研究，对建设实施情况进行评估，编制《虹桥商务区规划实施报告》，对地区发展导向、规划技术方法、土地出让操作、建设实施策略等多方面优化调整提出反馈意见。

2.4.主要作用2.4.1有利于稳定社会预期弱化价格因素，确立“综合条件最优者得”的指导思想，有效的避免了“地王”的出现，对于稳定房地产市场社会预期有着明显的作用。

本次土地出让中土地价格均价低于4万元/平方米，折合“楼板价”约1万元/平方米，明显低于上海市相同区位其他地段商办用地的价格。

图表6：上海市主要商务区部分商办地块土地出让情况表2.4.2有利于建立健康的市场秩序土地预出让制度，变相延长了土地出让公告的时间，有利于竞买人对土地信息进行深度解读，确定合理的规划设计方案，同时也有利于增进出让人对市场的了解，确定合理的9土地出让底价。