我国电煤供应机制改革历程(上)

我国电煤供应机制改革历程（上）电监会研究室电煤课题组一、电煤供应改革历程自20世纪90年代末以来，中国政府的能源管理和能源政策都在朝着市场的方向前进，能源价格特别是煤炭价格在很大程度上实现了市场化。

然而，中国能源改革和政策调整的一个重要问题是，更多地立足于短期利益，忽视长期战略和配套措施。

这种侧重于事后解决问题、渐进式的政策调整，确实减少了向市场经济转型过程中政策制定和实施出现重大失误的风险。

然而，由于偏重于短期性，偏重于对特定问题的针对性，能源体制改革和政策调整取向经常表现出前后非一致性，从而忽略了整体性和长期性，因此使体制改革和政策调整的效果大打折扣。

一些措施不但扭曲了能源生产、分配和消费的市场信号，短期成效往往以长期利益为代价。

以煤炭价格双轨制为例，在对国有煤炭企业实行价格管制的同时，却取消对乡镇私营小煤矿的价格管制，这就在国有煤炭企业和乡镇煤炭企业之间人为造成一个巨大的、不公平的竞争环境。

价格双轨制正是20世纪80年代乡镇煤炭大量繁殖的主要原因。

乡镇煤矿发展虽然解决了短期的能源短缺，然而，不但造成了煤炭资源的极大浪费和严重环境污染，而且影响了煤炭行业的整体可持续发展。

（一）煤炭管理体制年代之前1、9090年代之前新中国成立伊始，中国煤炭工业仿照前苏联模式建立了一套计划经济管理体制。

直到70年代末，煤炭工业管理权和定价权基本掌握在中央政府手中，实行统购、统销、低价的统配统分政策。

1977年开始，煤炭工业管理体制进行调整，一些大型骨干煤炭企业陆续收回中央。

到1985年，基本形成了以煤炭工业部为主的双重领导体制，即：煤炭部的直属派出机构1，代表煤炭部管理当地煤炭企事业单位；其他省（区）的煤炭工业管理部门作为同级政府的职能机构，管理本省（自治区）的煤炭企事业单位，与煤炭部属业务领导关系。

1988年，中央政府完成了第二次重大的能源体制改革和部门重组。

包括煤炭工业部在内的一些主管能源行业的部委被撤消，成立能源部。

中央政府剥离了对能源生产的行政控制，一些主要能源行业主管部门被大型国有能源企业替代，负责能源生产。

在这轮机构改革中，原煤炭工业部的生产职能被分给新组建的中国1煤炭部直属派出机构包括：东北内蒙古煤炭工业联合公司、重庆煤炭工业公司，河北、山西、河南、陕西、山东、贵州、四川煤炭工业局。

统配煤矿总公司、原东北内蒙古煤炭工业联合公司和原中国地方煤矿联合经营开发公司，三大公司均由能源部归口管理。

中国统配煤矿总公司负责管理统配煤矿和原煤炭部所属企事业单位（不含东北内蒙古煤炭工业联合公司），东北内蒙古煤炭工业联合公司负责管理东北三省和蒙东地区“三盟一市”2的煤炭企事业单位。

中国地方煤矿开发公司负责协助能源部进行地方煤矿行业管理。

此外，中国统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业联合公司都分别下设了煤田地质局，负责所辖地区的煤田地质勘探单位。

至此，煤炭工业改变了以往统一规划、开发和管理的行业管理开发和管理的行业管理组组织结构，形成了多头管理体制。

煤炭生产职能从政府剥离，转转由由大型国有煤炭企业负责。

总体看来，整个80年代期间，政府对煤炭部门的控制逐渐减弱，煤炭企业获得了更多自主经营权。

年代以后2、9090年代以后1993年至1998年，中央政府又逐渐收回部分煤炭工业部门的即对地方和和控制权。

这也是中国能源体制改革进程的一个特点，即对地方企业控制权““收”与“放”的反复。

当政府发现它控制太多，就企业控制权将更多权力下放；反之，当它发现失去了大部分控制，又收回一定权力。

2哲里木盟、兴安盟、呼伦贝尔盟、赤峰市。

1993年，中央政府扩充各部机构和国有企业。

中国统配煤矿总公司和能源部均被撤销；重组煤炭工业部，对东北内蒙古煤炭工业联合公司、中国地方煤矿联合公司实行归口管理；中国煤田地质总局对全国煤田地质勘探进行统一管理。

次年3月，东北内蒙古煤炭工业联合公司又被撤消，重组为辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古煤炭工业管理局，各省（区）煤炭厅（局）接受煤炭部为主、地方为辅的双重领导。

一些有统配煤矿的省（区）陆续成立省级煤炭厅（局），实行双重领导；没有统配煤矿的，组建以省管为主的煤炭厅（局）。

1993年到1998年的机构改革结果是，中央所属国有煤矿由煤炭部负责归口管理，几个大型独立煤炭公司自负盈亏，中小型煤矿由各省、地方政府、集体或私人所有和经营。

在中央政府的统一管理体制下，行业管理职能分散在众多部级行政机构和能源企业，各部门之间协调困难，职能交叉重复，效率低下。

到1998年，政企不分、部门职责交叉、效率低下，已经成了一个比较明显的问题。

为了减员增效，1998年3月开始，中央政府进行了新一轮比较大的政府机构精简和国企重组方案。

总体上，1998年的改革意在使能源行业管理更趋市场化。

煤炭工业部先是改组为国家经贸委下设的煤炭工业管理局，但很快又被撤销，行政职能并入国家经贸委，行业协调联络职能则由中国煤炭工业协会取代；原煤炭部直属、直管的94家国有重点煤矿下放到地方。

煤炭行业管理由此形成的基本框架是：中国煤炭工业协会充当行业主管部门和煤炭企业之间的桥梁；三大公司——中国煤炭公司、国家地方煤矿开发公司和东北内蒙古煤炭工业联合公司，负责煤炭生产和运销；中国煤炭工业进出口总公司负责煤炭贸易和对外经济合作。

（二）煤炭政策1、19921992年之前，计划分配为主年之前，计划分配为主直到70年代，中央政府对煤炭价格一直实行高度集中的计划价格体制。

煤炭价格一直实行中央统一计划价，即“内部调拨价”。

不仅基本价格由国家制定，各种超产加价、地区差价系数、质量差价系数，均需严格执行国家规定。

煤炭价格水平虽多次调整3，但一直保持低价政策。

价格的主要功能是煤炭企业内部结算和核算，并根据下游行业的承受能力来反向确定，不反映煤炭供需关系。

低价政策使煤炭企业长期亏损，煤炭增产很受影响。

煤炭煤炭价价格改革始于格改革始于202020世纪世纪世纪707070年代末，大体经历了一个计划管理、价格年代末，价格双双轨制、价格放开、加强价格协调的过程。

初期以价格调整为主，后期以价格放开为主，但总体看来，煤炭生产和分配的基本特煤炭生产和分配的基本特征征31978年以前，煤炭价格只有两次大的调整。

第一次是1958年。

当时，煤炭价格过低，难以补偿生产成本，并且地区差价不合理，因此全国煤炭价格统一上调20%。

第二次是1965年，在煤炭行业已连续三年亏损后，进行价格调整，原则是以质论价和同质同价，煤炭价格平均上调13%。

还是国家计划。

纳入统一分配的煤炭生产、运、需三量均采用指令性计划方式下达；国家统一分配和调拨的煤炭在全国煤炭生产、消费总量中占有绝对比重；国家对煤炭价格实行低价政策，由物价管理部门计划管理，煤炭企业亏损由财政全额补贴。

这一时期，由于煤炭产量和铁路运力严重短缺，国家主要采取统一分配和调拨的方式，对煤炭价格实行统一计划管理。

在计划经济体制框架下也有调整式的改革。

初期能源改革的政策着力点是解决供应不足问题。

因此，允许和鼓励集体、私人煤矿发展，实行承包责任制。

到了80年代中期，电力部门成为能源行业的发展重点，因此改革能源价格和融资机制，以吸引各类非政府投资。

能源价格改革以渐进性和局部性为特征，特别是社会因素和政治因素考虑延缓了改革速度。

价格形成依然是行政制定为主，调整极为缓慢。

因此，尽管这种改革方式避免了出现大的政策失误和社会不稳定的风险，但是增量式调整扭曲了能源生产、分配和使用的市场信号，影响了煤炭企业的长期生存和发展能力。

（1）煤炭：价格双轨制和承包责任制直到70年代后期，煤炭市场和煤炭价格一直受到国家严格控制。

因煤炭企业亏损面过大，为缓解煤炭行业亏损局面，国家对煤炭价格进行调整。

1979年国家将原煤平均售价上调31.8%；1983年，为弥补煤炭企业生产成本上升，对22个部属统配煤矿（产量约占全国煤炭产量一半以上），试行超产煤炭加价，但销售价格限制在国家规定的指导价格以内；同时，开始放开和鼓励地方及私营办矿4。

1984年10月，为缓解煤炭行业亏损，国务院决定对地方煤矿计划外产量放开价格，允许自销并且价格随行就市，对就在局部实际上出现了了乡镇小煤矿产量的价格管制取消。

这样，就在局部实际上出现政府定价和市场调节的价格双轨制。

1985年，为了鼓励企业增产以满足煤炭需求增长，国家对全国统配煤矿实行行业总承包。

政府指定煤矿企业的生产配额，超出配额的煤炭产量，企业可以自销。

承包制以统配矿1984年产量3.83亿吨为包干基数，超过包干基数的增产煤加价50%，超过递增计划的增产煤加价100%，不纳入国家分配的价格不受限制。

同年，又采取措施扩大统配煤地区差价，将执行差价的省区由4个增加到14个；调整煤种、品种比价，调整了精煤、块煤、末煤等17个品种和焦煤、肥煤、贫煤、褐煤等4个煤种的比价。

这样，煤炭价格水平明显提高。

1985年的平均吨煤价格增幅17%。

以实行承包责任制为标志，正式形成了行政定价和市场定价并存的双轨制体系。

41983年4月，煤炭部发布《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》；同年6月28日，煤炭部发布《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》；11月6日，煤炭部发布《关于积极支持群众办矿的通知》。

以上三政策对于增加煤炭供应成果显著。

价格双轨制和承包责任制的初衷是为了鼓励能源生产，解决国有煤矿长期亏损，同时防止煤炭价格过快上涨。

然而，由于承包责任制依然包括了浓厚的计划色彩，受制于计划指标限制，因此难于脱离计划经济的根本弱点。

尤其是，承包责任制的重点是鼓励企业增加产量，但没有鼓励企业降低成本和提高竞争力，因此，并不是一个能与市场机制相容的长效机制（Yang et al 1995）。

1986年起，为更好地回收增产超产煤的加价款，国家又将各种加价按统配矿计划销售平均分摊，加价幅度由国家核定。

煤炭指令价格由国家颁布的统一出厂价格、统一加价幅度两部分组成。

1987年又增加指导性计划，即对超核定能力、超计划生产的煤炭实行加价议价政策，由全国平均加价改为分区核定加价5。

随后两年，对计划外煤炭加价政策进行了调整，包括减少统配煤炭承包基数，重新核定加价幅度，缩小煤炭产品灰分计价间隔，调整冶炼用精煤灰分基价和品种比价，扩大动力煤按发热量计价试点范围，调整部分地区的煤炭地区差价。

80年代后半期，在国家对煤炭价格几次调整后，煤炭坑口平均价格由22.7元/吨上涨至30.7元/吨（Yang et al，1995）。

然而，即使在煤炭价格普遍上涨之后，煤炭坑口平均价格也只达到5分区核定加价以1985年国家计划价为基础，华北加价11%，东北14%，华东12%，中南11%，西南13%，西北8%。

实际成本的60％左右（Yang et al，1995）。

此外，人为造成的国有煤矿和乡镇煤矿之间的价格差异，导致不同所有制煤矿面对一个不公平竞争环境。