北洋外交与“治外法权”的撤废

北洋外交与“治外法权”的撤废———基于法权会议所作的历史考察杨天宏内容提要　法权会议是北洋政府通过外交途径撤废治外法权的一次尝试。

在改变由不平等条约建构和规范的近代中外关系问题上,北洋政府并不像许多研究者一再批评的那样,仅仅扮演了消极被动的角色。

在会议的全过程中,北洋政府外交家均付出了艰辛努力,以图撤废治外法权这一严重伤害中国主权的外人特权。

法权会议折射出的北洋外交是一种带有改良色彩的“修约”外交。

在中国尚不具备彻底废除不平等条约的实力的历史条件下,立足“修约”应为务实的选择。

虽然囿于内外条件,北洋政府未能实现撤废治外法权的初衷,但会议确立的一些中外关系原则,也为后来彻底废除不平等条约奠定了法理基础。

关键词　北洋外交　法权会议治外法权①一直被国人视为列强在近代中国构建的不平等①治外法权(extraterritoriality)系国家在其领土之外的管辖权,通常包括国际法所赋予国家元首、外交使节以及军舰等的外交豁免权,也包括根据条约,缔约一方同意给予缔约他方享有的在他国领土上适用本国法律、其国民不受所在国法律约束和法院管辖的特权即领事裁判权。

换言之,治外法权有广、狭二义。

在近代中国,治外法权往往特指领事裁判权(Exterritorial J urisdiction)。

对近代法律颇有研究的宋教仁曾明确指出:“夫此所谓治外法权,盖单指领事裁判权而言”(宋教仁:《二百年来之俄患篇》,《宋教仁集》上册,中华书局1981年版,第170—171页)。

本文为叙事方便,仍沿用狭义的治外法权概念。

《近代史研究》2005年第3期条约体系的重要内容。

在撤废治外法权的斗争中,北洋政府统治时期是较为重要的一个时期。

1926年1月在北京召开的法权会议是北洋政府通过外交途径撤废治外法权的一次艰难尝试。

这次会议是在五卅之后中国民族主义高涨的形势下召开的。

会议并未完全实现当时国人撤废治外法权的预期目标。

其原因极为复杂,除了列强不愿轻易放弃其特权与利益之外,中国政局动荡不宁,各国认为中国尚无能够承担国际关系权利与义务的中央政府,也是一个原因。

中国正在着手改进的法律制度及司法实践仍然存在严重缺陷,使力图维护其在华权益的外国列强有所借口,以及与会代表授权范围的限制等,都是不容忽视的重要因素。

但会议也取得了一些重要成果,它促使与会各国代表在会议正式文件中承认治外法权在中国的存在只是一个历史范畴,并无长久规范中外关系的法理及现实的依据。

这为后来中国最终废除这一条约规定奠定了基础。

过去学术界对法权会议大多持否定态度。

①笔者无意反①就各国同意召开法权会议对中国进行司法调查以确定是否具备废除治外法权的条件而言,研究者大多斥为“骗局”;就北洋政府为修改不平等条约而参与法权会议而言,研究者一般认为是奔波忙碌却“一无所获”,“暴露了军阀政府的反动本质”,认为北洋政府“外交上的软弱殊为可悲”。

参见张圻福主编《中华民国外交史纲》,人民日报出版社1995年版,第143—147页;石源华主编《中华民国外交史》,上海人民出版社1994年版,第254—258页;康大寿、潘家德《近代外人在华治外法权研究》,四川人民出版社2002年版,第319—326页;王维礼主编《中国现代史大事纪事本末(1919—1949)》上册,黑龙江人民出版社1987年版,第344—345页。

这些著作对法权会议做了初步研究,虽描绘了会议的大致轮廓,却相对忽略了上述问题的探讨。

王建朗《中国废除不平等条约的历程》(江西人民出版社2000年版)第3章第3节之(一)、(二)两部分对法权会议做了比较符合学术规范的研究,第一部分述会议缘起及经过,第二部分述法权会议报告书的内容。

或许由于体裁所限,该书基本是叙事性的,其优长处在于表述比较中性,没有政治倾向性,但较少使用原始档案,也没有就本文所讨论的问题进行辨析。

涉及法权会议的时论很多,但专门讨论这一问题的学术论文本人迄未读到。

北洋外交与“治外法权”的撤废其道而行之,但总感觉既有研究偏重价值判断,事实依据不充分,忽略了北洋政府在撤废治外法权方面所做的积极努力;没有注意到在外交问题上政府决策与民众要求存在差异本来是一个正常的现象,所处地位不同,诉求自有差异;对两者之间存在的互动关系,也较少留意。

本文拟依据相关历史资料,对以往学者在研究中忽略了的这些问题,略做分析探讨。

一、法权会议前务实渐进的“修约”外交在改变由不平等条约建构和规范的近代中外关系问题上,北洋政府并不像许多研究者所一再批评的那样,仅仅扮演了消极被动的角色。

早在巴黎和会期间,北洋政府派出的代表就为修改中外条约、废除领事裁判权进行了积极交涉。

中国代表团向和会提出的《中国希望条件说帖》明确表示,中国将在1924年以前颁布5种法典,完善法律及司法制度,以缩小与西方国家之间的差距,要求各国届时一并放弃领事裁判权。

①在稍后的华盛顿会议期间,中国代表团提交了关于撤废领事裁判权的议案。

1921年12月10日远东委员会会议通过《关于在中国之领事裁判权议决案》,以中国司法制度改良为撤废领事裁判权的先决条件,决定在华盛顿会议闭会之后3个月内成立一个专门委员会,以调查中国司法现状,并根据调查结果由各国政府裁决中国是否具备废除领事裁判权的条件。

这应当是北洋外交的一项积极成果。

嗣因中国政局不宁以①《中国希望条件说帖》,北京政府司法部档案,转引自石源华主编《中华民国外交史》,第160—161页。

及译印各种法律文件需时等,法权调查迟迟未能展开。

①五卅事件发生之后,国内民族主义高涨,“反帝废约”成为国人最为关注的政治议题。

这为北洋政府提供了一个重要的政治资源。

当时执政的段祺瑞及其政府枢要敏锐地意识到,若能借此机会开展修改条约的外交活动,不仅可望实现政府的外交目标,还可望以外交为突破口,扭转其在国内政争中所处的不利局面,重塑在国人心目中的形象。

5月31日晚,段祺瑞召集许士英、姚震等商议对策。

与会者咸谓“接上海电,民气激昂已极,无论如何,此事理直气壮,交涉可望胜利,政府在此风雨飘摇之际,正可借此机会,以搏国人同情”。

“段深然之”,“遂决定对沪案取严重态度”。

②北洋政府外交部在6月1—11日连续发出三次抗议照会,态度颇为强硬。

胡愈之评论北洋政府对沪案的立场说:“至于此次政府对外交涉,总算敏捷强硬,一洗向来濡迟怯弱之弊。

外交部为五卅事件于十天内连续提三个抗议,措辞都极强硬,在中国的外交习惯上,倒是不多见的。

”③1925年6月24日,正当沪案紧张交涉之时,北京政府外交部向外国公使团提出照会,正式提出全面修改不平等条约的主张。

照会指出,不平等条约“是在特种情形下”产生的,由于没有“充分自由之机会,以讨论规定中外间应守普通永久之原则”,故“不能继续有效”。

今日中国“环境业已大变,而外人所享受政治经济之非常特权,依然永久存在,实与现法不合”。

实际上已经否定了不平《近代史研究》2005年第3期①②③胡愈之:《五卅事件纪实》,《东方杂志》第22卷(五卅事件增刊),1925年7月,第16页。

随波:《国内要闻・北京通信》,1925年6月10日《申报》,第2张第6版。

《法权讨论委员会议决案第二号》、《收驻美施公使电》(1923年5月31日),台北,中研院近代史研究所藏北洋政府外交部档案(以下所引该档案,不再注明藏所),03—34/3—(1)。

等条约继续存在的法理及现实的依据。

不过考虑到中外关系的历史与现实,骤然改变,难达目的,照会最后务实地以要求“修正”而非“废除”既存中外条约的方式来表达中国政府的主张:“中国政府深信非常权利一经消除,不仅各国权利利益得更好保障,且中外友谊也必能日益进步。

为彼此利益计,甚望贵国政府重视中国人民正当之愿望,对于中政府依照公平主义修正条约之提议,以满意之答复。

”①这是继巴黎和会及华盛顿会议之后,北洋政府又一次修改不平等条约的提议。

虽然就某一条约或整个条约体系而言,照会的措辞只能界定为要求“修改”,具有改良色彩,但落实到具体的条约款项如治外法权,北洋政府很明显是谋求“废除”,带有从根本上改变此类条约规定的含义。

②“修约”方针确立之后,从1925年10月到1928年6月政权更迭,北洋政府展开了一系列新订和改订中外条约的活动,主要包括签署中奥、中芬条约,修订届期条约,召开关税会议等对外交涉,取得了一些成果。

1926年初召开的法权会议及会议期间展开的法权调查,也是这期间北洋政府“修约”外交活动的重要内容之一。

然而,五卅之后,在国民党及与之合作的共产党的宣传鼓动下,中国的政治思想主流已经明显转移到了“反帝废约”的政治方北洋外交与“治外法权”的撤废①②顾维钧就任国务总理之后,亦曾召开内阁会议讨论这一问题。

与会者一致认为:“内审国情,纷纭多故;外察友邦,趋势日非”,若不顾情势,“昌言废约”,势必引起列强的“重大反感”,招致联合干涉。

因此,政府的外交方针应该“重在将来新约结果消除一切不平等之内容”。

《外交部致驻比王公使电》(1926年10月28日),北洋政府档案,1039(6),转引自习五一《论废止中比不平等条约:兼评北洋政府的修约外交》,《近代史研究》1986年第2期,第182—201页。

中国社会科学院近代史研究所中华民国史组编:《中华民国史资料丛稿・大事记》(以下简称《民国大事记》)第11辑,中华书局1978年版,第117页。

向。

沿着这一政治方向行进,民众情绪逐渐激越,甚至对英宣战的主张也提了出来,并得到冯玉祥等军人的附和。

①很难判断“内战”中处境尚且艰难的冯玉祥突然敢于主张“外战”的原因和真实用意,但当时民众的“反帝”情绪已经十分激昂则是事实。

杨杏佛观察到:“但知是非,不顾利害,不计成败”,已经成为“‘五卅’后民族独立运动的精神”。

②在五卅之后国内民族主义如日中天的形势下,北洋政府的“修约”主张及为实现这一主张所展开的对外交涉,不免被映衬得黯淡无光。

不仅如此,由于“修约”外交所具有的“改良”色彩,几乎从一开始,实践这一主张的北洋政府就遭到了来自“革命”阵营的严厉批判,后者对于前者不能容忍的态度,甚至影响到了今日研究者的学术立场。

但是,如果退回到历史条件所容许的范围去考察历史人物的作为,则北洋政府开展的以“修约”为基本内容的外交其实也未可厚非。

北洋外交除了学者已经指出的运用职业外交家从事符合国际法规范的专业外交、尽量避免受到国内政治干扰这些特点之外,一个显著的特征就是“务实”。

五卅之后,北洋政府外交总长颜惠庆曾极力推进“务实外交”,他明确表示:“吾人不愿为过高之论,致违事实,亦不容怀苟安之心,但计日前。

要当出以决心,持以毅力,《近代史研究》2005年第3期①②杨杏佛:《驳梁任公先生应付上海惨杀态度》,《杨杏佛文存》,《民国丛书》第3编第84分册,上海书店出版社1991年影印版,第198—202页。