税制改革与收入再分配

浅谈我国1994年的分税制

改革开放以来，我国中央与地方财政关系在不断地演变，1980—1993年间采用了三种财政

承包的财政体制。1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。这一改革显著提高了中央政府利用税收和支出政策进行宏观调控的能力。但它也存在着不足和有待完善的方面。

一、起源和背景

20世纪80年代初至90年代初，我国经济体制改革的一个基本主线是“搞活、放权”。以

财政包干为核心的财政管理体制集中反映了这段时期中央与地方之间的分配关系。这种包干的财政体制调动了地方各级政府发展经济的经济性，增加了中央与地方财政分配的透明度，扩大了地方财政自主权和地方社会经济发展的自主权。我国经济的空前发展和沿海地区的迅速崛起无不受惠于这种体制。但是，随着社会主义市场经济的发展，财政包干体制的弊端日益显现，不再适应社会经济的发展，其表现是：

1、地方政府控制了有效税率和税基。一是地方政府利用合法的和不合法的税收减免来

调节其实际税收努力。从名义上讲，几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。但在承包制下，地方政府只要完成了承包合同中规定的上缴指标，其各种减免税的行为基本上不受任何约束。二是地方政府财政收入渠道多元化，并有自主权。由于预算外收入既不需与中央分享，又不受中央控制，于是地方政府通过各种收费和基金增加预算外收入。从1978年至1991年，地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66：1上升到了0.84：1。1993年一些地区的企业要向各级地方政府缴纳上百种的税费，实际税收负担达90%以上。

2、加剧了地方保护主义。由于按企业隶属关系来划分收入，而企业利润仍是财政收入

的重要组成部分，地方政府为保护所属企业多收入多上缴，必然对外封锁市场，排斥外地产品流入，阻碍本地原材料外流，妨碍全国统一市场的建立，造成人为的体制性“诸侯经济”。

3、国家财力趋于分散，中央财政收入比重下降。由于我国经济发展的不平衡及制度安

- 1 - 简述我国的收入分配制度以及当前改革思路

我国的收入分配制度主要包括国有企业分配制度和市场经济分配制度两种形式。在国有企业分配制度中，收入主要由国有企业直接发放，工资水平和职务级别之间存在一定的差距；而在市场经济分配制度中，收入主要通过市场竞争和个人能力来决定。此外，社会保障制度也是我国收入分配制度的重要组成部分，包括养老保险、医疗保险、失业保险以及住房公积金等。

目前，我国的收入分配存在一些不平等的问题，如城乡收入差距、行业收入差异以及高收入者与低收入者之间的差距等。为了解决这些问题，我国提出了一系列的改革思路，包括：加强财政和税收政策，推进税制改革和收入再分配；加强教育和技能培训，提高人民的综合素质和职业技能；加强社会保障制度建设，完善社会福利体系；加强对弱势群体的保护和扶助，提高社会公平正义等。

总的来说，我国的收入分配制度正在不断完善和发展，在未来的改革中，我们需要更多地关注弱势群体的利益，加强社会保障制度建设，营造公平、稳定、可持续的收入分配制度。

税收公平

税收公平是公平范畴中的重要组成部分。税收作为政府调控宏观经济运行和国民收入分配与再分配的重要手段，与社会经济生活各个领域密切相关，并对社会生活和经济运行产生着巨大的影响。所以，税收公平不仅仅是一个财政问题，而且是一个经济问题和社会问题。税收公平与否，将对社会经济与政治产生重要影响。同时，它也是保证税收制度正常运转的必要条件。可见，公平对于税收十分重要，它是税收本质的客观要求。税收公平不仅是现代税收的基本原则，也是各国政府设计税制所追求的基本目标。在收入分配领域，个人所得税作为调节社会财富分配、缩小个人收入差距的“稳定器”，始终受到人们的高度关注。最近，党中央从构建社会主义和谐社会的需要出发，强调要更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，并提出“调高、扩中、提低”的收入分配改革目标。

一、税收公平的内涵

古今中外各国税收实践表明，税收公平与否是检验税制和税收政策好坏的标准。一般理解，税收公平包括普遍征税和平等征税两个方面。所谓普遍征税，通常指征税遍及税收管辖权之内的所有法人和自然人，换言之，所有有纳税能力的人都应该毫无例外地纳税。当然，征税的普遍性也不是绝对的，国家出于政治、经济、国际交往等方面的考虑，给予某些特殊的纳税人以减免税的照顾，并不违背这一原则，而视为对这一原则的灵活运用。所谓平等征税，通常指国家征税的比例或数额与纳税人的负担能力相称。具体有两个方面的含义：一是纳税能力相同的人同等纳税，即所谓的“横向公平”；二是纳税能力不同的人不同等纳税，即所谓的“纵向公平”。横向公平主要体现机会均等，纵向公平主要体现能力均等。我国早在西周时期，就提出了征税要有限度、税收负担要公平合理、纳税应便利的税收思想。在魏晋时期，思想家傅玄完整地提出了“至平”、“积俭而趣公”、“有常”的税收三原则，“至平”就是指根据人民收成多少，量能公平征收；“积俭而趣公”是指国家用税要节约，要为了国家公共利益而不是为了统治者的私欲己利；“有常”是指课税要有规定的制度。西方在重商主义后期，英国经济学家威廉•配第提出了“公平、便利、节省”等税收原则；西方经济学之父亚当•斯密在“公平、确定、便利、节省”税收四原则中，将公平列在首位。当代西方税收原则受到凯恩斯学派和福利经济学说的影响，归纳为效率、公平和稳定经济三原则。

分税制改革

分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。我国推行分税制财政体制已近10年，其改革成效是显而易见的，主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分各级政府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共工程投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。但是，分税制体制运行中存在的问题却也不容忽视，亟待解决。

一、税权划分不明确、不合理

多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。

二、基层政府财政陷入困境

分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。但是，规范的农业税数量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。继之而来的农村税费改革，使得已经大大降低了的基层政府收入来源进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响更大。过多的财政层次也导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限，不稳定。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，到政府级次末端已所剩无几。基层政府职能转换使得政府资金缺口加大。省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾