我国农村公共产品供给现状探析

我国农村公共产品供给现状探析

摘要：改革开放以来，我国农村公共产品供给水平有了很大程度的提升，尤其是近些年来中央连续出台多项支农惠农政策，大力推进城乡公共服务一体化进程，在一定程度上满足了农民生产生活的需要。但由于城乡二元制经济结构、自上而下的公共产品决策机制、地方政府财权事权不匹配等因素，我国农村公共产品供给仍存在基础设施不完善、供给结构失衡、社会保障体系滞后等问题，制约了农村经济社会的快速发展，迫切需要政府下大力气解决。

关键词：农村公共产品供给；二元制经济结构；农村社会保障体系

一、我国农村公共产品供给现状不容乐观

（一）农村公共产品供给不足

1.农田水利设施建设滞后

我国水资源匮乏，人均和耕地亩均水资源占有量少，季节性、区域性缺水问题突出。现有的大中型水库，年久失修、设备报废，抵御水灾、旱灾的能力极其有限。目前，全国农田每年受旱面积达3 亿亩以上，灌区中等干旱年缺水300 亿立方米，每年因旱减产、因水减产粮食数百亿公斤。据统计：1978—2008年农业所受的灾害中，水旱成灾面积占受灾面积的比重高达55.15%。①

2.农村公路建设还需加强

农村公路是连接乡（镇）和建制村的公路（包括县道、乡道和村道）的重要基础设施。经过三十年的大力建设，农村公路建设有了很大的提高。但总体来看，农村公路通达深度不够、路网密度不高、技术等级低，除东部的一些城市化水平较高、经济发展较快的省（市）农村公路密度尚可外，其它中西部省（区、市）的农村公路整体规模明显不足，农村公路网密度偏低，乡（镇）、建制村公路的通达、通畅率不高，无法满足农村生产生活的实际要求。以农村等外公路为例，2008年东部经济发达地区所占全国农村等外公路的比例仅为15%，西部地区则占“半壁江山”，高达49%。②

3.农民饮用水安全存在隐患

2009年我国首次农村饮用水与环境卫生现状调查结果显示：按照2006年公布执行的农村饮用水水质评价标准，截止2007年底，44.36％的农村饮水未达到基本卫生安全，多项指标超标率严重。如表所示：

资料来源：中华人民共和国卫生部

另外，据2009年卫生部公布的农村饮用水与环境卫生现状调查结果表明：我国农村厕所入室比为仅为17.82％，农村卫生厕所的普及率为不到1／4，其中多数厕所建在院内或者院外，人畜混居，造成农村地区传染病肆虐流行，严重影响广大农民生产生活安全。

4.农村电力建设有待提高

近年来中国农村电力建设取得了突出成就，基本满足了广大农村生产生活需要。但由于我国不同农村区域发展差距较大，目前仍有350万户、1000万左右的农民还存在用电问题。据统计：1983—2003的20年间，平均占我国人口71%的农村人均用电量一直少于城市人均用电量。从2003年起，农村人均用电量才略高于城市人均用电量，但增幅甚微，平均仅有1.2个百分点，如图所示：

1983—2007农村和城市人均用电量对比图

注：根据《中国统计年鉴2009数据》制作而成

（二）部分农村公共产品供给过剩

近年来，一些地方政府官员为了捞取政治资本，作秀浮夸，沽名钓誉，不顾农民实际承受能力和消费水平，盲目上马一些 “形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”，极大地浪费了公共资源。如被列为新农村建设试点村的浙江省永康省永康市荆山夏村于2006在全村推出了“家家都有别墅住”的村民别墅工程，而且声称要做“全国一流”新农村样板村。结果事与愿违，111幢村民别墅群不仅成了烂尾楼，而且还负债8000多万元。”③

（三）农村社会保障体系滞后

目前我国农村社会保障体系覆盖面窄、层次低、社会化程度不高，难以保障8亿多农民的真实需求。新型农村合作医疗自2003年试点实施以来，农民医疗负担得到明显缓解，卫生服务利用率得到提高，农民因病致贫、因病返贫的状况有了一定程度的改善。但缺乏稳定的筹资机制、许多乡（镇）、村卫生院基础医疗设备陈旧，赤脚医生大量存在、报销程序过于复杂、等问题也影响着新农合效率。2009年9月，国务院开始在全国10%的县(市、区、)试点新型农村社会养老保险，但从试点效果来看，参与覆盖面狭窄，人数很有限，其运作基金的筹集也比较困难。

二、我国农村公共产品供给现状原因探析

（一）二元经济结构是造成农村公共产品供给滞后的体制性根源

1949年新中国成立之初，我国百废待兴，百业待举，国家经济建设极度落后，可供利用的资金十分有限。为了加快经济的全面复苏和发展速度，我国实施了赶超西方工业化发达国家的策略，开始在全国范围内实施重工业优先发展的非

均衡发展战略，即通过农业支持工业、农村支持城市来实施经济的赶超。据有关部门测算：1950～1978年，国家通过工农品剪刀差的方式取得了高达5100亿元的资金④，农业和农村为工业发展作出了巨大的牺牲和贡献。但这种工农非均衡发展战略也必然导致城乡公共产品供给的非均衡：城市居民基本上免费享用了诸如便捷的道路、完备的水电服务、低廉的教育、完善的养老等公共产品，而农民可能连一些最为基本的生产生活类公共产品都未能享用。近年来国家经济社会的发展使们逐渐重视农村经济社会的发展，国家也提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的转型战略。但如果从国家财政支农支出占国家财政支出的相对量来看，则仍然处于下降趋势。据有关学者统计，我国从1952～2006年财政用于农业的支出绝对值从904亿元上升为3172亿元，但是农业支出占财政总支出的相对比重总体来说逐年下降，到2006年约有7.85%。⑤。如此来看，打破二元制经济结构的任务“任重而道远”。

（二）自上而下的农村公共产品供给决策机制存在严重缺陷

自人民公社时期，我国形成了一种“中央—省—市—县—乡（镇）”行政层级逐步落实的公共产品供给决策体制。在当时，这种上级主导型农村公共产品供给体制较大程度地弥补了农村公共产品不足的现状，有力地促进农村经济社会的发展。然而，它压制了农民的话权权，导致广大农民对于公共产品的真实需求未能体现，政府凭借权威替代农民成为了公共产品需求的“代言人”，而政府官员在政治目标最大化和自身经济利益最大化的诱惑下，热衷于投资建设一些见效快、易出政绩的短期农村公共产品，而不愿投资建设见效慢、期限长但对农民有长远意义的可持续发展类公共产品。近些年“一事一议”制度的出现在一定程度上缓解了农村公共产品供给不足的现状，但根据其运作效果来看，仍有很多困难，如一事不议、议而不决、决而不行；建设公共产品的款项很难筹集等等。而且，由于我国政府基本上垄断了农村公共产品的供给，市场在农村公共产品供给中的作用微乎其微，只是在很小的范围内在逐步探索实践，但在农村科技知识推广、环境保护等方面迟迟未参与进来。另外，第三部门在我国社会经济发展中正在发挥着越来越重要的作用，是新时期社会主义新农村建设中不容小视的一支重要力量。从目前来看，第三部门已进入教育文化、环境保护、医疗卫生、等社会公共部门的核心领域，有效填补了资金、资源、人员等的不足，协助政府解决了一些容易被忽视的边缘问题。但我国第三部门对多数中国人还很陌生，人们并不清楚第三部门到底提供些什么服务，第三部门自身在实际运作过程中也出现了很多问题：如政社不分、经费不足、法制缺陷。⑥因此，要使第三部门成为供给农村公共产品的重要主体，必须大力从合理定位、法律立法、资金扶持等方面努力。

（三）分税制改革使得地方政府财权事权不匹配

根据财政分权理论，中央政府主要负责外部效应较大的全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的供给。在分税制改革前，农村公共产品的供给还可能通过“乡统筹、村提留、义务工”的制度外方式提供，94年分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没有相应地在各级政府间合理划分财权和事权，国家又禁止通过“乡统筹、村提留、义务工”的方式提供农村公共产品。因此，乡镇一级政府事权远远大于财权，承担着许多上级政府的职责，中央一级政府也

没有足够的财政转移支付来用予农村公共产品的供给。而且，“一事一议”也规定向农民筹资的上限为15元，导致很多乡（镇）、村委会只能提供“半截子”工程。如河南省西平县最大的村也不过3000多人，建一所小学教学楼大约需要30万元左右，靠“一事一议”筹集资金，大约需要7—8年；修一条乡村道路大约需要集资10年以上；而且全体村民大会不会那么顺利表决通过。⑦为此，需要国家合理划分地方政府的财权事权，设立农村公共产品供给专项基金，取消“一事一议”上限规定，大力提高农村公共产品供给水平。

当前，我国经济社会发展已进入重要战略机遇期，农村获得了巨大发展机遇。能否抓住机遇，加快发展，在很大程度上取决于农村公共产品的供给水平。因此，各级党委和政府一定要面对现实，冷静思考，切实提高农村公共产品供给水平，为“三农”问题的解决奠定良好基础。

注释：

①数据来源：《中国统计年鉴 2009》。

②数据来源：《中国统计年鉴 2009》。等外公路是指1979年公路普查时，已确定的未达到或未能全部达到国家公路技术标准的公路。

③ /20060525/n243411031.shtml.

④邓鸿勋等：《走出二元经济结构—创业就业、市民化与新农村建设》，社会科学文献出版社，2008。

⑤彭秋玲：《农村公共产品供给与社会主义新农村建设》，2007。

⑥王名：《中国的非政府公共部门》（下），载《中国行政管理》，2001（6）。

⑦公共财政覆盖农村问题研究报告 财政部农业司《公共财政覆盖农村问题研究》课题组，农业经济问题2004（7）。

参考文献：

[1]张军，何寒熙.中国农村的公共产品供给：改革后的变迁[J].农村改革，1996.

[2]杨卫军，王永莲.农村公共产品提供的“一事一议”制度[J].财经科学，2005.

[3]许陵.关于我国现阶段农村公共产品供给研究[J].经济研究参考，2006.