13第十三章 城市规划的行政与法制

第十三章 城市规划的行政与法制

对城市规划应从学科意义和实践行为的多方面加以把握。现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关，城市规划暗示为一种当局的行为。按照 现代行政法制的原那么，城市规划行政打点的各项行为都要有法律的授权，并依法施行打点。法制化是现代城市规划的主要特征之一，也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件。

第一节 城市规划的行政权力与法制建设

一 城市规划与行政权力

对城市进行规划，实施规划打点，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又暗示为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发操纵的价值判断和对人们行为的尺度。所以现代城市规划又是城市社会开展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市开展的有意识、有方案的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。按法国学者拉卡兹(Jean-Paul Lacaze)的说法“人们可以对城市规划进行更深入的理论阐发，但是为此必需同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治打点的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系〞。

纵不雅世界各国，城市的建设和打点均是城市当局的一项主要本能机能，城市规划无不与行政权力相联系。

二、城市规划行政与立法授权

城市规划作为城市当局的一项本能机能，在不同国家有不同的起因和不同的立法授权方式，但是当局的规划行政权力来源于立法授权倒是共同的。

(1)在英国，城市规划作为城市当局的本能机能发源于公共卫生和住房政策。19世纪的工业革命大大开展了出产力，同时也造成了城市人口的急剧堆积，发生了严重的公共卫生问题，造成了社会不安，甚至动乱，从而迫使当局采纳对策。为了克服由于人口过密以及不适的卫生条件给城市带来的经济代价和社会政治代价，就必需对市场经济的自发行为以及私人财富权益加以公共干预。19世纪英国在公共卫生方面的立法就是在这样的布景下发生的。为了使城市能够达到适当的卫生尺度，处所当局被授权制定和实施处所性的法规。这些法规的内容包罗 对街道宽度的控制，对建筑高度，布局及平面布局的尺度等。

城市公共卫生方面政策的成功和经验，导致这种公共政策扩展到了对城市开发的规划。1909年，英国发生了第一部城市规划法： 住房和城市规划法1909)。这部法律授予处所当局编制用于控制新住宅区开展规划的权力。

从1909年至今，英国的城市规划法已屡次点窜，城市规划方面的法律已增加到几十部，法律对处所当局规划行政的授权已十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而在不竭调整更新。

(2)从美国城市规划的开展历史看，当局对私人财富权利实行控制的权力演变是最为关键的因素。自20世纪20年代以来，区划(zoning plan)作为城市地盘使用的公共控制方式和城市规划实施的东西得到了广泛的应用和持续的开展。

由于美国是个联邦制国家，处所当局的布局、权力与本能机能是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。处所当局在城市规划方面的本能机能和权限主要由州的授权法所确定。州的规划授权法可要求县、城市、镇设置规划委员会，并可规定编制综合规划的要求，及规定处所当局的规划程序。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力等。

就规划的作用而言，关键的是，处所当局拥有制定例章来约束居民的行为及居民措置本身财富的权力。当局的行政权力来源于州宪法和具体授权法。同时，立法中通常也指出，这些法律仅仅保障市政当局限于行政权力的范畴的作为。

(3)在我国，随着法制建设的不竭深入，城市规划行政的立法授权体系也已底子形成。

中华人民共和国宪法 、 中华人民共和国处所各级人民代表大会和处所各级人民当局组织法 ，以及其他的有关行政法律赋予国务院和处所人民当局带领和打点经济工作和城乡建设的权力。1990年起施行的 中华人民共和国城市规划法 ，在新中国历史上第一次以国家法律的形式规定了城市规划制定和实施的要求，明确了规划工作的法定主体和程序。 中华人民共和国城市规划法 的第十一条，第十二条明确规定：“国务院城市规划行政主管部分和省、自治区、直辖市人民当局应当别离组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划〞，“城市人民当局负责组织编制城市规划。县级人民当局地点地镇的城市规划，由县级人民当局负责组织编制〞。

中华人民共和国城市规划法 也赋予了城市人民当局和县级人民当局及其城市规划行政主管部分在审批、点窜、发布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。

我国通过城市规划法及其相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政打点的原那么、内容和程序也得到了明确，从而使缄市规划行政实现了有法可依，使城市规划走上了法制化的轨道。

三、城市规划法制建设的历史演进、主要内容和意义

(一)我国城市规划法制建设的历史演进

在过去的几十年中，我国的城市规划工作有了很大的开展，-在国家建设中阐扬了重要的作用。随着经济社会条件的变化，我国城市规划的法制建设正在逐步推进。

我国现行的城市规划法发生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法，城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市开展的政策由党和国家行政带领部分确定。带领部分、带领同志的一系列“指示〞、“定见〞、“通知〞、“批复〞等指导着城市规划和城市建设工作。

我国过去这种规划和建设工作的行政主导模式有其社会、经济的布景和历史必然性。归纳起来主要有以下几点：

(1)在过去相当长的一段时间内，国家的法制建设没有受到应有的重视，在经济和建设领域内的立法工作尤为薄弱。

(2)由于过去实行高度集中的方案经济、加之对城市规划的作用没有足够的认识，所以在相当程度上规划只是被动地依附于经济方案，落实方案已确定的工程布局。城市规划没有获得相对的独立性和权威性。

(3)我国的城市规划和建设工作本身还处于开展和探索的阶段，技术力量和打点经验都很缺乏。有些已经编制的城市总体规划还缺乏科学性和深度，详细规划又往往搞得过细，适应性较差。城市总体规划和详细规划与作为城市建设打点依据的法定性尺度的要求有很距离。

在我国过去的特定条件下，城市规划建设打点中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和导向，即行政行为不必然以法律的明确授权为前提、以具法律效力的规划为依据。这种实践既有其历史的必然性，也发生过积极的作用。例如，1978年中共中央关于加强城市建设工作的定见，1980年国务院批准的 全国城市工作会议纪要 ，都对我国城市规划工作在经历了十年“文革〞动乱之后的恢复和开展起了积极的推进作用。在许多城市中，由于市委和市当局主要带领的重视和亲自负责，使城市规划和建设迅速呈现了新面貌，许多城市规划和建设中的难点问题经城市主要带领的干预而得到了解决。

政策导向和行政干预在世界各都城是存在的，在我国此后的城市规划和建设工作中，也仍要阐扬我国的政治优势和行政运作中的灵活性。但是实践也说明，纯真或主要依靠行政机制和报酬干预，不健全建设领域的法制，城市规划和建设中就不免会呈现大的掉误。

鉴于历史的经验和教训，并与我国社会主义民主和法制建设的整体开展相协调，城市规划的法制建设已受到了高度的重视。1980年国务院批准的 全国城市工作会议纪要 明确提出，要“尽快成立我国的城市规划法制，来包管城市规划不变地、持续地，有效地实施〞。自80年代以来，我国城市规划的法制建设一直在稳步推进，并取得了很大的成效。

(二)城市规划法制建设的意义：

中华人民共和国宪法 规定，我国实行依法治国。依法治国表达在国家打点的各个方面，城市规划的依法行政是依法治国总方略的一个组成局部。我国实行社会主义市场经济，城市利益主体逐渐多元，城市的功能日趋多样，城市经济社会打点和建设打点的关系空前复杂。反映在城市规划和规划打点上，传统的、以指令性方案为特征的规划行政已不适应，城市规划进一步走上法制轨道已是势在必行。其意义主要为以下几方面。

1．保障城市的整体利益和长远利益

在社会主义市场经济体制内，存在着公有经济、集体经济、民营和私人经济，存在着国内的投资主体和境外的投资主体。在这个经济关系内部，个人和社会、集体与社会、部分与部分之间，以及公有制的不同层次之间，处所与中央、处所的下级与上级之间等，城市存在利益差别性，有时甚至有较大的利益冲突性。各个利益主体各自追求本身最正确效益目标，并不必然会导致城市、社会及环境的整体和长远开展的最正确效果，因此需要当局的调控和干预。对不同经济成分和利益主体的行为必需依法来尺度，规划的行政行为要有法律依据，并发生法律效力。

2．庇护公民、法人和社会团体的合法权益

在社会主义市场经济条件下，国家成认和庇护公民的合法财富权利，国家成认和庇护企业法人的合法经营行为。包罗 房地财富开发、经营在内的企业经济活动，包罗 个人购置、持有商品房在内的消费和投资行为，都需要有完善、透明的法制环境。市场经济是法制经济。法制不健全，公民、法人、社会团体等利益主体的行为及行政权力没有法律约束，就会导致市场经济的混乱和掉败，并会导致生态环境的破坏等不良后果。

3．提高规划行政的效率

城市规划法律尺度越详尽，呈现规划打点真空地带的时机就越少。另一方面，规划法规的完整、科学、系统，使各项工作、各个环节都有法可依，可以减少行政工作中的盲目性和彼此推诿，有助于抵御官僚主义以及不适当的外部干预。有了健全的规划法规，行政行为的程序和时限等便有了法定的依据和约束。这些都将大大有助于提高城市规划行政工作的效率，也有助于加强廉政建设，适应现代社会开展的潮水。

4．推进城市规划工作的民主化和科学合理性

法制和民主是同一事物的两个方面，通过立法使公众参与规划决策的行为法定化、程序化。公众参与规划的编制和打点将促进规划工作的科学合理性，同时这也将有助于推进当局部分的依法行政，有助于促进公众本身的知法、守法及撑持城市规划工作。

(三)城市规划法制建设的主要内容

城市规划法制建设的内容主要包罗 ：城市规划领域中法律尺度的制定、法律尺度的执行、法律尺度的遵守及确立和完善依法行政的监督机制。

1．法律尺度的制定

法制的最底子含义是法律体系和制度，它是法治的前提。城市规划依法行政首先要求城市规划法律尺度体系形式完备，内容完善、协调统一。要在国家最高权力机构和处所国家权力机构的立法根底上，在中央和处所行政机构的行政立法权限内，完善城市规划法的配套法规规章及相关法规规章等法律尺度性文件。要按法定权限和程序，制定和完善城市规划专业技术尺度和城市规划文本。城市规划法律尺度的制定是一项动态的工作，要在实践中不竭克服立法的盲点，并按照 开展的需求，当令地点窜、调整已有的法律尺度。

2．法律尺度的执行

有法必依，这是针对法律尺度的运行过程而言的，它要求维护法律的权威性、公正性。城市规划依法行政要适应城市规划法律授权和对行政行为尺度的不竭深化、细化的要求，始终符合“内容合法〞和“程序合法〞的原那么。

3．法律尺度的遵守

城市规划依法行政离不开安稳的守法不雅念和法治精神的支撑。法律必需被遵守，否那么它将形同虚设。在缺乏法治传统的中国，人们的法制不雅念较薄弱。要实行依法治国，法律制度的建设当然重要，但法制精神的养成更具有底子性的作用。对法律尺度的遵守涉及到“官〞和“民〞两个方面。作为城市规划法制建设的一个不成无视或缺少的方面，要抓好城市规划行政主体及公民、法人、社会团体的法治教育工作，使维护和遵守城市规划成为一种全社会的自觉行为，坚决消除漠视和蔑视城市规划的现象。

4．确立和完善依法行政的监督机制