集体建设用地使用权流转的法律制度构建

集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 的 法 律 制 度 构 建
张雪菲 陈丽琴 黄生邦
摘 要 ：集体建设用地流转是我 国在城 市化发展的进程 中对 土地 资源配置优化 的一项必然选择 ，落后的 自然流转方式 已经严重 阻碍 现 代化发展 的进程 。集体建设用地使用权流转作为社会发展 的需要 ，在我 国现行 法规 中并未对其做 出明确的规 定，土地 实践 中也存在很 多模 糊 不 明 的认 识 ，农 民 的 土 地使 用 权 不 能 被 公 平 对 待 ，我 国相 关 法律 制 度 不健 全 。 因 此 ，要 想 顺 应 社 会 发 展 的 需要 ， 必 须 提 高 我 国土 地 流 转 效 率，建立健全的集体建设用地流转制度 。 关 键 词 ： 集 体 建 设 用 地 ；流 转 ；法 律 制 度 ；构 建
城市 ，但对于农村集体土地 ，我 国法律规定禁止 以转移集体 土地使用权 的形式来谋取利益 。只有将集体所有用地变为 国有土地 的性质 ，才能 出 让 、转让 ，这意味着其所有权人丧失对土地处分的权利 ，且 包含本不应 被缴人国库的 由集体土地所带 来 的收益。农村 集体土 地所有权 的权利 ， 具体是什么 ，应在立法 中作出具体规定 的形式 。 （ 三） 收益分配不合 理。在 流转 的过程 中 ，土地 的功能发 生重大改 变 ，已经从传统的 “ 生产 ” 功能转 为 “ 资产 ” 功能 ，因 而造成 土地利 益冲突更加明显 。为了避免复杂 的征地程序和约束 ，开发商 宁愿从集体 手中获得土地 ，但地方政府 以分配 “ 公权 ” 为 借 １ ２ １ ，直接参 与 土地流 转收人的土地出让 ，导致土地 流转增 值的大 部分收益 被地方政 府获得 ， 农 民 却 只 得 到 了小 部 分 收 益 。 可 见 ，地 方 政 府 在 土 地 流 转 中 成 为 了最 大 收 益 者 ，政 府 与 农 民之 间 的矛 盾 日益 显 现 。 农 民 作 为 土 地 的 所 有 者 与 使 用 者 ，在 流 转 中所 收 益 与 拥 有 的 土 地 权 能 并 不 对 称 ，因 不 能 造 成 对 集 体 土 地 管 理 者 的约 束 ， 自身 在 流 转 中的 权 益几乎无法实现 ，因此 ，农 民作为集体 的一份子 ，收益很难获得保障 。 四、完善我国集体建设用地使用权流转的政策建议 （ 一 ） 完 善 土 地 流 转 立 法机 制 ，明 确 农 村 集体 建设 用地 定 义。农 村 集 体建设用地有着比农用地更高的经济效益，为避免大量的农用地转化为建设 用地 ，有关立法部门 必须尽早完善集体建设用地法律体系，明确农村集体建 设用地定义 ，结合实际ｆ 青况 ，多次实地调研考察，确立使用权流转的条件， 如明确土地所有者和使用者、订立合同、遵循平等和自愿 的基本原则等。对 违反规定强制转让土地的相关人员 ，国家应该制定更为严厉的惩罚制度，同 时相关执法部 门应该严格遵守法律规定 ，实现政府和社会 的共同监督。从而 使 我 国土地 流转 机制更 好 地运 行 ，市场 秩序 更加 合理 有序 。 （ 二） 明确土地所有者的土地权利 ，完善农村社 会保 障机制 。改革 开放 以来 ，农村土地流转发生 了重大变革 ，但农 民对于土地 的处分权一 直缺乏很好 的保护 ，这也是阻碍加快我 国土地流转进程 的原因之一 。因 此 。明确并维护农 民的土地处分权有着至关重要 的作用 。我国立法机关 应该在立法 中明确农 民对土地 的处分权 ，有关政府工作人 员应严格遵 守 有关法律法规 ，维护农 民的合法权益 。 （ 三 ）建立合理的利益分配机制。集体建设 用地 流转 的首要条件 是 提升发展能力和收支水平 。农村集体建设用地 的流转 ，不 仅加快经济结 构优化升级 的速度 ，同时还引进更多资金投入 ，转变经济增长方式 ，农 民 可以得到更多的财富。其次，在加强农村集体建设用地流转 的过程 中，应重 视并正确处理在招商引资的过程中潜入的剩余资本 ， 这些剩余资本不仅会强 行 占有农村土地的社会资源，而且还会阻碍农村的发展进程 ，阻碍农民收益 的提高程度。只有以工商企业和租赁相融合，作价人股进行基本建设 ，才能 保证农民土地收益稳定长久。最后 ， 应重视有偿使用农村集体建设用地对于 农村公共基础设施的重要作用。农村公共设施和公益性事业一直停滞不前， 这与农民在土地流转过程中受�
二 、 我 国 集 体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 的 立 法 现 状
（ 一 ） 宪 法对 土 地 建 设 用地 的 规 定 。 １ ９ ８ ２年 的 宪 法 第 １ Ｏ条 规 定 ： “ 城市的土地属于 国家所有 ，农 村和城 市郊 区的土地 ，除 由法 律规定 属 于 国家所有 的以外 ，属于集体所有 ；宅基地和 自留地 、 自留 山，也属 于 集体所有 。 ”所 以 ，所有 使用 土地 的人 应发 挥其职 能 ，以 国家利益 为出 发点时可 以征 用土地。除国家以外的他人 、组织都不可 强 占、交易 或者 以规定外 的方 式不合法的转让土地 。在符合法律规定 的前提条件下 ，土 地使用权 能够 完成流转 ，以公共的利益为 出发点 ，征收 和征 用在 附加 补 偿 的情 况 下并 不 违 反 法 律 法 规 的 要 求 。 （ 二 ）《 土地 管理 法》 对土地 流转的相 关规 定。 《 土地管 理法 》 第 ４ ３条第 １款规定 ：“ 任何单位 和个 人进行建设 ，需要使 用土地 的，必须 依法 申请使用 国有土地 ；但是 ，兴办乡镇企业和村 民建设住 宅经依 法批 准使用本 集体 经济组织农 民集体 所有 土地 的 ，或 者 乡 （ 镇 ）村 公共 设 施 和公 益事业建设经依法批 准使用 农 民集体 所有 的土地 的除外 。 ”第 五 章对 于 “ 建设用地 ”这一 规定 ，我们 可 以看 到作用 是提 纲挈 领。在 此 条规定 中 ，明确了国有土地 是进行 建设使用 的土地 ，除非有 特殊情 况 ， 才能使用 符合相关规定的农 民集体土地 。从根本上说 ，法律禁止将农 民 集体土 地用于建设领域 ，但条款 中的转折又特殊拟定 了三种农 民集 体建 设用地使 用权 ，不过都明确规定 了使用 目的和流程 。 （ 三 ） 地 方政 府 对 集 体 建 设 用 地 使 用权 流 转 的 相 关规 定 。 在 实 际 生 产 生活 中 ，土地流转现象普遍存在 ，但是 由于缺乏 国家 统一的法律 条文 规定 。没有规范的市场行为 ，造成市场上土地流转十分 混乱 ，因此 许多 地方政 府都出台了地方性集体建设用地流转规定 ，如 湖北省 、无锡 市等 地方政 府都发布了相关的条文规定 ，这在保护农 民的权 益方面发挥 了一 定 的作 用。广东省在 ２ ０ ０ ５年 ｌ Ｏ月 出台的名为 “ 管理办法 ” 的集体 建设 用 地使 用权文件 ，是我 国第 一部关 于集体建 设用地 流转 的地方性 法规 ， 这对 加快我国集体建设用地流转速度有重 大推动 意义 。 三 、我国集体建设用地使用权流转存在 的问题 （ 一 ） 农村 集 体 建 设 用 地 没 有 明确 的 定 义。 目前 ，我 国法律 只对 “ 建 设用地”作出了单独解 释，而关于 “ 农村集体建设用地 ”却依 旧缺乏明确 的解释。虽然 １ ９ ８ ６ 年 《 土地管理法》 规定 “ 乡 （ 镇 ）村建设用地” ，但并 未对 “ 乡 （ 镇）村建设用地”作 出规定 。可见 “ 农村集体建设用地 ”只是 口语 化 用语 ，建 立相 关法 律 制度 的基 础之 一就 是对 关 键词语 的 明确定 义 。 （ 二 ） 现行 法 律 确 定 的 农 村 集 体 土地 所 有 权 的 权 能 残 缺 。集 体 土 地 所 有权 的权能残缺主要体现在对土地进行处分 的权利 以及对收 益进行分 配的权益。根据现行 的有关法律法规得知 ，国有 土地使 用权可 以转让于
一
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集体 建 设 用 地 使 用 权 流 转 的 概 述
（ 一 ） 集 体 建 设 用地 使 用权 流 转 的概 念 。集 体建 设 用 地 的流 转 分 为初
次流转和再次流转。初次流转指经合法审批将原本用来进行农业生产的土地 转为从事非农业建设用地 ，导致集体土地所有权和使用权的首次分离 ；再次 流转指集体建设用地的使用权 ＾ 将使用权有偿转让给他人的行为。但就 目前 我国对集体建设用地使用权的相关立法来看 ，并没有对集体建设用地使用权 流转的定义做出明确解释 ，导致在实践过程中出现了许多问题 。 （ 二 ） 集体建设 用地使 用权 流转 的方式。 《 土地管理法》 第 ６ ３条规 定 ：“ 农 民集体所有的土地的使用权பைடு நூலகம்得 出让 、转让或出租用于非农业建设 ； 但 是 ，符合 土地 利 用总 体规 划并 依法 取 得建 设用 地 的企 业 ，因 破产 、兼并 等 情 形致 使 土地使 用 权 依 法 发 生 转 移 的 除 外 。 ”可见该流转行为看似不可能， 而 但书 实则 是在 为 流转 留 出更 多空 间 ，也就 为如 今 的 “ 转让 、出 租 、作价 出 资 或入 股 、合作 或 联 营 、破 产 、兼 并六 种流 转方 式找 到 了理论 依 据 。