论行政追偿

试论行政追偿浙江大学法学院胡桂芳通过权利义务的设定调整人们的行为最终实现对社会各种利益的调整是一种法律制度运行的基本过程。

赔偿费用的追回既有利于国家实现对其工作人员的警戒和监督、又可减轻国家财政负担，实际上潜在地保障着广大“纳税人”的利益。

保障国家追偿权的实现、维护被追偿人的合法权益是行政追偿制度设计的导向和目标。

现今世界上大多数国家在规定国家承担赔偿责任的同时，确立了对相关责任人员的追偿制度。

①我国的行政诉讼法和国家赔偿法也对此作出了规定。

②但由于法律规定过于原则，理论研究的滞后和配套制度不完善等原因，行政追偿在行政诉讼和国家赔偿实践中发挥的作用还是极其有限的。

随着现代行政权的不断扩张和行政侵权机会的日益增多，有效地启动行政追偿程序，一方面可以抑制行政主体，特别是行政人的违法侵权行为，另一方面可以追回部分国家赔偿费用，减轻国家财政负担。

本文旨在廓清行政追偿的几个基本问题，以服务于行政追偿实践的需要。

一、行政追偿性质界说认识事物的性质，才能更好地规范和利用事物。

关于行政追偿的性质，历来有许多不同的观点，有的主张行政责任说③、有的主张民事责任说④、也有的主张独立责任说⑤。

行政责任说认为行政追偿在实质上是追究公务员的行政责任，它和行政处分一样，是公务员基于和国家之间的职务委托关系而应向国家承担的责任。

民事责任说来源于民法原理上的“连带之债”。

认为国家享有追偿权的基础基于国家与公务员之间的“连带关系”。

这种观点实际上取自英美国家普遍流行的民事责任连带说，即“凡是共同的民事侵权人----从法律上说，雇主和雇员都是共同的民事侵权人----无辜的民事侵权人可向有责任的民事侵权人索取赔偿。

”⑥因而国家所享有的追偿权是一种代位求偿权，公务员所承担的是一种自己责任。

独立责任说认为行政追偿的基础是基于国家与被追偿人之间的特别权力关系，在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，而是一种独立的责任。

任何事物，如果缺乏一个统一的判断标准，难免会各执己见。

从某一个方面或某一个角度来说，他们都各有自己的理由。

但这种简单化、片面化的思维对理论研究来说是不足取的。

从现行的法律责任体系来看，民事责任、行政责任、刑事责任是三种典型的法律责任，⑦从中我们可以归纳出三个基本的区分标准：（1）三种责任法律关系的主体及地位不同；（2）三种责任制度的目的和强调的利益不同；（2）三者所适用的实体法和程序法不同。

民事责任基于主体关系和利益保护的平等性，强调责任追究的自愿性、补偿性；行政责任基于主体关系的不平等性和相对人利益保护的重要性，强调责任追究的法定性、回复性；刑事责任基于所保护的社会关系的重要性，强调责任追究的强制性、惩罚性。

确实，从行政追偿法律关系的主体及地位来看，它类似于行政处分，但并不能因此就认定它是一种行政责任。

⑧行政处分因行政机关工作人员违反内部纪律而引起，是行政主体作出的一种内部行政行为。

而行政追偿与行政处分不同，它因行政机关工作人员的故意或过失造成行政赔偿而引起，是行政主体代表国家行使的一种追偿权。

另外，从责任运行的过程看，①如日本《国家赔偿法》第1条第2款规定：“公务员有故意和重大过失时，国家或公共团体对该公务员有请求权。

”奥地利《国家赔偿法》第3条第1款规定：“依本法为赔偿的官署可以向有故意或重大过失行为所引起损害和赔偿的机关行使请求权。

”②《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第68条第2款规定：“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。

”《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第14条第1款规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用。

”此外，《国家赔偿法》第10条规定：“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关因先予赔偿。

”这意味着共同赔偿义务机关之间存在追偿权。

《行政诉讼法》第69条规定：“赔偿费用，从各级财政列支。

各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用，具体办法由国务院规定。

”《国家赔偿费用管理办法》第10条也规定：“财政机关审核行政赔偿的赔偿义务机关的申请时，发现该赔偿义务机关因故意或者重大过失造成国家赔偿的，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或者全部国家赔偿费用。

”③参见薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第180页；梁津明：《论行政机关及其公务员行政法律责任》，载《法学家》1999年第4期。

④参见胡建淼主编：《行政诉讼法学》，杭州大学出版社版1992年版，第281－287页。

⑤参见姜明安主编：《行政法学》，法律出版社1998年版，第407页。

⑥[英]威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第533页。

⑦在一些大陆法系和英美法系国家中，违宪责任也被视为是一种独立的责任形式。

⑧对于行政处分是否应归于行政责任，学界也有不同的观点。

参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版；梁津明：《论行政机关及其公务员的行政法律责任》，载《法学家》1999年第4期；按照前者的观点，行政处分不是一种行政责任，后者则认为行政责任包括行政处分。

行政追偿与私法中的代位追偿权极为相似，但它们却具有根本不同的性质。

私法中的追偿权发生在共同侵权的具有平等地位的一方当事人之间，追偿人与被追偿人的关系是一种平权关系。

私法追偿权作为一种民事权利，追偿权人有自由取舍的权利，他既可以依法行使，又可以放弃该权利的行使。

行政追偿则不同，它主要发生在作为追偿人的赔偿义务机关和作为被追偿人的公务员之间。

行政追偿权是赔偿义务机关代表国家行使的一种职权，必须严格依法行使，而不能随意放弃。

将民法上的关系“类推到国家公法人与公务员的关系上，在法理上，并非可取。

”①再次，行政追偿作为国家监督管理权的一种表现，其主要目的在于通过追偿赔偿费用，监督行政机关工作人员依法行政，合理行政，尽职尽责，切实保护行政相对人的合法权益。

它与民事责任重在补偿、刑事责任重在惩罚不同，行政追偿重在警戒。

“依法惩戒之即以为足矣。

”②最后，从行政追偿所适用的法律来看，行政追偿主要适用《国家赔偿法》和《行政诉讼法》中的有关规定，而不是适用与追究民事责任或行政责任相同的实体法和程序法。

当然，我国现时的行政追偿法律制度很不健全，亟需立法予以完善。

由上可见，行政追偿作为一种法律制度，既不同于民事责任，也不同于行政责任，在一国法律责任体系中，它具有独立的地位。

因此，笔者认为，从行政追偿法律关系的主体及其地位、行政追偿的目的及其所适用的法律来看，行政追偿宜定义为一种独立的责任形式。

首先，从国家的角度来说，行政追偿是国家实现对其工作人员监督管理权的一种表现，是国家因支付赔偿费用而享有的要求其工作人员支付部分或全部赔偿费用的一种权力。

至于这种追偿权是一种代位求偿权、还是一种连带求偿权，以及其他，根本上取决于国家赔偿的性质。

其次，从赔偿义务机关的角度来说，行政追偿实际上是国家赋予它的一项权力和职责，既不能随意放弃，也不能任意行使。

它的行使跟行政职权的行使一样，不仅要合法而且要合理，并遵守一定的程序。

怠于行使或违法行使行政追偿权的，必须依法追究赔偿义务机关的责任；再次，从被追偿人的角度来说，它承担的是一种被追偿的责任，这种责任主要体现为被追偿人支付部分或者全部赔偿费用的义务，是被追偿人因自己的故意或者重大过失对国家承担的一种过错责任。

二、行政追偿法律关系的主体行政追偿法律关系的主体是指在行政追偿法律关系中享有权利承担义务的个人或组织。

有的学者认为行政追偿的主体是国家，③这是从追偿权的归属主体上来说的，因为国家只是这种权力的代表者，它并不在行政追偿法律关系中享有具体的权利也不承担具体的义务。

在我国，行政追偿法律关系中的权利和义务内容实际上是由追偿人和被追偿人来享有和承担的，他们才是行政追偿法律关系的主体。

明确他们的种类和权利义务对行政追偿制度的构建具有非常重要的意义。

追偿人是指在行政追偿法律关系中依法代表国家行使行政追偿权的赔偿义务机关，广义的追偿人还包括各级人民政府。

具体包括以下五种：（1）因行政机关工作人员的故意或者重大过失引起行政赔偿的，该工作人员所在的行政机关为追偿人；（2）因法律、法规授权的组织的工作人员的故意或者重大过失引起行政赔偿的，该组织是追偿人；（3）受委托的组织或者个人违法行使所委托的行政职权引起行政赔偿的，委托的行政机关是追偿人；（4）因两个或者两个以上行政机关的共同侵权引起行政赔偿的，已经向赔偿请求人履行了赔偿义务的行政机关；（5）对造成国家赔偿负有责任的行政机关所属的人民政府。

被追偿人是指在行使行政职权时有故意或者重大过失的行政机关工作人员、受委托的组织或者个人，广义的被追偿人还包括未履行赔偿义务的共同赔偿义务机关、以及对造成国家赔偿负有责任的行政机关。

具体包括（1）在行使行政职权过程中具有故意或者重大过失的行政机关工作人员；（2）在行使行政职权过程中具有故意或者重大过失的受委托的组织；（3）在行使行政职权过程中具有故意或者重大过失的受委托的个人；（4）在因共同侵权行为引起的行政赔偿中未履行赔偿义务的行政机关；（5）对造成国家赔偿负有责任的行政机关。

此外，在具体的追偿实务中，我们还必须注意以下几点：（1）在数人共同实施加害行为的情况下，该数人均为被追偿人，应根据各行为人在加害行为中的地位、作用和过错程度①陈新民：《行政法学总论》（修订六版），三民书局1997年版，第448页。

②陈新民：《行政法学总论》（修订六版），三民书局1997年版，第448页。

③参见薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第178页。

来分别确定其追偿责任；（2）经合议的事项造成行政赔偿的，所有参加合议的人均是被追偿人，但合议表决时表示反对的人除外；（3）法律法规授权的组织的内部成员实施加害行为的，实施加害行为的该内部成员就是被追偿人；（4）受委托的组织的内部成员实施加害行为引起行政赔偿的，该受委托的组织是被追偿人，当然，该组织在承担追偿责任后，可以根据其内部规章追究该直接责任人员的责任；（5）因服从上级领导的错误命令而引起行政赔偿的，该上级领导是被追偿人。

但如果该行政工作人员明知该命令错误而仍然执行的，该上级领导和工作人员均是是被追偿人。

①行政追偿作为国家赔偿法确立的一项重要制度，它主要通过对追偿人和被追偿人权利义务的设定来运行。

权利义务是法律关系主体地位的反映，是构建一种法律制度的核心要素。

在实体和程序上，对权利义务作合理配置和平衡是一种良好法律制度的象征。