全国森林保险开展情况、存在问题及建议20131106

森林保险开展情况、存在问题及建议一、项目研究开展与调整情况自2009年启动中央财政森林保险保费补贴试点以来，我国森林保险工作快速发展，全国已有江西、福建、湖南等17个省（区、市）参加了中央财政森林保险保费补贴试点工作，参保面积达12.89亿亩，保费收入达16.9亿元。

随着森林保险的快速发展，一些查勘定损和理赔问题，如现有政策适应性、保险责任的确定、查勘抽样方法、损失率和理赔标准的确定等已经显现。

项目最初设计立意主要是通过该研究，解决理赔操作上的政策问题和技术问题，规范理赔程序，实现科学、公正、和谐理赔，促进森林保险的可持续发展。

研究内容主要包括：森林保险工作进展状况、现场查勘和理赔定损程序、存在的主要问题和相关建议等。

根据最初的研究设计思路，工作总站及时对研究工作进行了部署安排，研究工作由工作总站负总责，江西省林业厅、湖南省林业厅、云南省林业厅和河南省林业厅作为参加单位参加了该项目的研究工作。

2013年7月，总站在内蒙满洲里召开了项目中期进展报告会，各研究单位都提交了项目中期进展报告并按要求进行了项目进展汇报。

会议最后，大家在讨论过程中一致认为，作为行业管理部门应更多关注宏观政策和管理问题，不要偏重于查勘定损与理赔等技术性较强的细节问题，其可作为项目的一部分内容而探索性研究。

中期汇报会后，项目研究重点转向森林保险管理及宏观政策研究，研究内容包括：现有中央财政森林保险保费补贴试点政策的适应性、林业部门参与情况、管理体系建设和服务能力等方面。

二、研究方法研究中期报告森林保险理赔和查勘定损在森林保险由起步走向快速发展过程中，理赔问题已成为森林保险持续发展的核心问题。

理赔涉及到林农的切身利益，与保险公司的信誉和社会公平也密切相关，为全国森林保险一、全国森林保险开展情况1984年我国开始恢复森林保险和其它商业保险业务，但森林保险并没有获得同其它商业保险同样的发展，仅有中国人保财险等个别保险公司开展少量森林保险业务外，大部分保险公司并没有涉猎该项业务。

自1984年至2007年的24年间，中国人保财险平均每年承保森林面积约1300万亩左右，仅占全国森林面积1.75亿公顷的0.5%。

自2009年启动中央财政森林保险保费补贴试点以来，我国森林保险的发展进入了快车道。

2012年，全国有17个省（区、市）参加了中央财政森林保险保费补贴试点工作，参保面积达12.89亿亩，保费收入达16.9亿元。

我国自1984年开始恢复森林保险和其它商业保险业务，全国森林保险工作开展情况大致分为两个阶段，第一阶段为2009年以前，属于起步探索阶段。

在这一阶段，除福建、江西两省外，还有少部分省开展了森林保险探索性试点工作，投保规模相对较小，险种单一，主要为森林火灾险；大多是为抵押贷款的需要而投保的，以经营者的自主行为为主，政府基本没有介入，保险林种多为商品林。

但在这一时期，江西、福建两省情况比较特殊，其中，江西省是将森林保险作为集体林权制度改革配套措施而开展的，先于中央财政公益林保险保费补贴试点之前就开展了地方财政林木火灾保险保费补贴工作，省财政专门拿出一定资金支持该项工作；福建省则是将林木火灾保险作为省委、省政府为民办五大实事的重要内容来抓的。

由于两省省委、政府的高度重视，森林保险工作开展得相对较好，公益林也参与了投保，投保规模也相对较大。

2009年，中央财政公益林保险保费补贴试点工作启动以后，我国森林保险工作有了较大规模的发展，进入了第二阶段。

江西、湖南、福建3省被列为首批试点省份，2010年又增加浙江、辽宁和云南3省为试点省份；截至目前，全国共有六个省参与了中央财政公益林保险保费补贴试点工作。

在中央财政补贴政策的带动下，全国森林保险工作进入了一个新的快速发展时期。

截至目前，全国已有15个省（区、市）开展了森林保险工作，承保面积2.7亿亩，保额1141.7亿元，保费1.8亿元，其中，政策性财政补贴达到1.2亿元。

政策性森林保险的实施，有效地稳定了林农生产经营信心，完善了林业防灾减灾体系，帮助经营者获得了林业生产发展资金，使林农在集体林权制度改革后得到了真正的实惠，从而有效地巩固了主体改革所取得的成果。

一、运作与管理情况（一）省林业厅参与森林保险实施情况2013年以前，厅资金规划处作为对外窗口代表林业厅参与森林保险实施管理工作；2013年4月以后，省林业厅决定由林业工作站负责森林保险日常管理工作，目前正处于熟悉工作阶段。

青海省森林保险工作是在省财政厅、保监局和保险公司主导下开展的，林业厅的主要职责是配合省财政厅、保险公司、保监局完成相关政策、办法、方案编制工作。

在实际运作中，相关办法、细则等政策的制定大多是由其他部门拟好文稿，然后象征性的征求林业部门意见，履行一下签字手续而已，在保险政策的设计和方案制定上林业部门处于从属地位。

因此，林业部门在政策设计和方案制定上缺少话语权，很难维护行业、部门和林权所有者的林业，森林保险也很难保持可持续发展。

在保险公司的选择上，主要决定权在省保监局，林业部门没有参与决策权。

几年来，青海省森林保险一直是由人保财险青海分公司独家承保，垄断经营，没有其它保险公司参与，缺乏竞争性。

（二）森林保险管理体系建设情况在过去的三年森林保险实践中，林业部门参与的最主要工作就是配合确定森林保险的险种和参保规模及下达市（州）参保计划，并对森林保险的实施提供技术支持。

从实地调研中，我们了解到森林保险年度计划投保任务下达后，由保险公司直接与投保人签订保单，完成投保工作，林业管理部门很少参与投保工作。

同时，近三年很少发生森林火灾，保险理赔案件也很少，发生的极个别小规模森林火灾赔案，也多有保险公司联合投保人(多为国有林场)完成查勘定损工作，林业行政管理部门基本没介入查勘定损技术服务工作。

同时，由于森林保险参保规模有限，受益范围和受益人规模非常有限，全省还没有开展大规模的宣传培训工作，因此，林业管理部门也就没有参与开展相应工作。

由于，林业部门参与森林保险工作较少，业务量有限，除省林业厅安排省林业工作站、资金规划处负责森林保险管理工作外，市县林业管理部门还没有安排专门机构、指定专职人员负责森林保险日常管理工作，还没有形成完善的森林保险管理体系。

（三）基层林业工作站参与森林保险工作情况2010—2012年，青海省森林保险参保林种主要为公益林和少量经济林，参保单位主要为国有林场。

年度保险任务下达后，由于投保人数量很少，县级承保公司直接与林场签订保单，基层林业单位基本不介入投保事宜。

同时，由于发生森林火灾理赔案件很少，极个别理赔案件受灾面积也很小，一般是由林场提供现场查勘定损资料后，保险公司直接和林场协商解决理赔事宜，基层林业部门和林业工作站很少参与理赔事宜。

此外，森林保险也没开展相关培训业务，基层林业工作站也就没有相应的任务可以承担。

2013年，青海省森林保险的计划为1500万亩，险种也有单一森林火灾险变为综合险，随着保险规模的日益扩大、投保人类型多样化、保险责任的更加宽泛，森林保险宣传培训和投保理赔业务量将大幅增加，林业部门将承担更多责任，基层林业工作站也将有更多机会参与更多工作，提供相关技术支持。

（四）林业部门森林保险工作经费2010—2012年，青海省自行开展了森林保险工作，相关方案中没有涉及到林业部门工作经费问题。

2013年，青海省纳入了中央财政森林保险保费补贴试点，按照实施方案，保险机构根据林业部门工作配合情况，支付保费收入的4%作为工作经费，其中：1%支付给省级林业部门，另外3%支付给县级林业部门。

方案中没有涉及道到赔案现场查勘定损技术服务费事宜。

在调研座谈中，关于4%的工作经费问题，不同部门间在理解上还有歧义，保险公司认为应该是收缴投保人支付保费的4%，而林业部门则认为应该是实收总保费的4%。

因此，还需要加大宣传培训力度，使相关各方对森林保险政策、方案、细则等获得全面、深刻的领会与理解，兼顾各方利益，确保森林保险工作的顺利开展。

二、存在的主要问题（一）林业行业管理部门处于弱势地位森林保险实施运作中，林业厅在政策设计、制定上没有主动权，在保险公司选择上没有参与权，导致森林保险很难兼顾林业部门和林权所有者利益，实施结果与完善林业防灾减灾体系、提高林农抵御自然灾害能力、有效保护森林资源、巩固集体林权制度改革、促进林业可持续发展的目标也产生了较大偏差。

（二）宣传培训工作有待进一步加强由于没有开展系统全面的培训，基层林业部门、国有林业单位和林农对森林保险的法律、法规及相关政策缺乏了解。

当林农或林权所有者与保险公司发生理赔纠纷时，政策解释主动权就掌握在保险公司手中，林农和林权所有者就处于被动和弱势地位，林业部门也不能提供有效的支持，投保人和行业利益受损，长此以往也很难保持森林保险的可持续发展。

（三）垄断经营，缺乏市场竞争性多年来，青海省森林保险一直是人保财险青海省分公司独家承保，垄断经营，没有更多的保险公司参与竞争，投保人很难获得优惠的投保条件。

青海省森林保险承保公司的选择一直是由保监局独家决定的，林业厅基本没有参与决策，在森林保险的实施运作过程中，很难兼顾行业和林权所有者与经营者的利益。

（四）赔付率较低，难以保持森林保险的可持续发展从调研座谈中，我们了解到有的林场几年都没有发生森林火灾，赔付率几乎为零，个别林场发生的森林火灾受害面积较小、损失率较低，核算赔付额低于免赔基线，也没有得到应有的赔付。

近三年，青海全省森林保险赔付率不足10%，极低的赔付率将严重挫伤投保人的积极性，很难保持森林保险的可持续发展。

（五）理赔过程中存在不合理要求在理赔过程中，保险公司要求投保人提供由防火部门和公安部门出具非刑事案件证明等不合理要求。

这些不合求要求常导致赔付进度缓慢，有的案件甚至因为无法提供相关证明材料而得不到应有赔偿，不能做到应配尽培。

理赔难也是影响森林保险可持续发展的重要因素。

三、建议（一）林业行业参与合法化、规范化按照《农业保险条例》第四条：国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。

国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。

按照这一规定，林业部门在森林保险实施运营中应发挥应有的作用，但林业部门的原有职责如何与森林保险发生交集，如何参与森林保险、参与的范围、参与的深度及责权利应进一步明确。

建议由国家林业局协调财政部、保监会从中央层面出台相关政策或指导性意见，明确林业行政管理部门在森林保险实施运营中的地位、工作职责，确保林业部门的参与合法化、规范化，使地方林业行政管理部门在参与森林保险实施运营中有章可循、有法可依。

（二）协调保监部门消除林业部门参与政策制定障碍青海及相关省份森林保险运作实践中，保险机构以保险监督管理机构相关规定为由谢绝林业厅参与相关实施方案、细则等制定，导致相关政策出现一些不合理的条款（如免赔额问题），林业管理部门的合理诉求也得不到体现（如工作经费和技术服务费等）。