中国适度普惠型社会福利体系发展战略

中国适度普惠型社会福利体系发展战略作者：林闽钢来源：《中共天津市委党校学报》2011年第04期作者简介：林闽钢(1967-)，男，福建福州人，南京大学政府管理学院副院长，南京大学政府管理学院社会保障系教授，博士生导师，博士；南京 210093。

*本文系教育部新世纪优秀人才支持计划资助项目“建设和谐社会背景下民生发展的社会政策研究”(批准号的阶段性研究成果。

[摘要]我国社会福利体系面临从救济型向制度型、补缺型向适度普惠型的战略转变。

东亚各国和地区回应社会需求和经济发展不同，其中日本和韩国的普惠型福利体系最引人注目。

我国社会福利体系发展在目标上要有中国特色，功能上要满足社会成员基本需求、实现社会保障的国民待遇、促进社会和经济全面发展，原则上要政府主导、统筹兼顾、可持续发展，范围上要广覆盖、多层次，路径上要城乡一体化，框架上要以社区服务为基础、以社会化福利为主体、以职业福利为补充。

我国可能通过颁布《社会福利法》推进社会福利制度化建设，通过改革形成均衡的国家、社会和个人多元分担机制，通过社会福利体系重构开启中国“福利元年”。

[关键词]适度普惠型；社会福利体系；福利多元主义中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：（2011）一、适度普惠型社会福利体系问题的提出长期以来，我国社会福利对象的人群范围过于狭小，水平偏低。

社会福利主要是通过举办社会福利机构及为无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人等对象提供基本的生活保障和服务保障，属于一种“补缺型”的社会福利。

党的十七大提出以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系。

十七届五中全会进一步提出要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，以符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的原则逐步完善基本公共服务体系。

在这一新背景下，随着我国经济社会的发展、国家财力的增加，特别是随着社会保险制度和社会救助制度的逐步定型化，社会福利制度发展面临着战略转变。

近年来，我国社会福利的决策者和研究者提出并论证了在我国建立适度普惠型社会福利制度的必要性和可行性，即从救济型福利向制度型福利、从“补缺型”向“适度普惠型”的转变。

本文在建立适度普惠型社会福利制度的必要性和可行性研究基础上，进一步探讨我国社会福利体系这一战略性转变，主要探讨我国社会福利体系战略性转变的实质和动力是什么？从发展战略看中国适度普惠型社会福利体系的主要内涵是什么？如何推进中国适度普惠型社会福利体系？二、构建普惠型福利体系的“东亚经验”在近年有关福利制度的研究中，认为存在着一个“东亚群”(cluster)，包括日本、韩国、新加坡等国家和台湾、香港地区。

但东亚各国和地区回应社会需求和经济发展是不同的，其中日本和韩国已经开始进入“后生产主义福利体制”，福利制度的转型尤其是普惠型福利体系的建立最为引人注目。

（一）普惠型福利体系是主动回应社会需求和经济发展的双重挑战首先，从日本和韩国来看，普惠型福利体系首先是积极回应社会需求。

在20世纪60年代，日本实现了经济的高度增长，其后逐渐形成了高度工业化和高度消费社会化。

在这一过程中，日本解决了大量贫困的问题，但还没有实现包容性发展，各种社会问题不断表现出来。

于是，日本开始调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利，开始进行国家福利的重构，并在1973年宣布开启“福利元年”。

为此，日本先后制订了《福利六法》（生活保护法〈低保〉、儿童福利法、身体残疾人福利法、智力障碍者福利法、老人福利法、母子福利法），社会保险领域确立了“国民皆保险、国民皆年金”体制，之后又增加了护理保险等。

如果说日本高度经济增长期之前的工业化是通过“把蛋糕做大”提高了人们生活水平，那么其后的日本福利国家化的发展方向解决的是“蛋糕分配”的量的问题，之后出现的第二阶段的福利社会化方向需要解决的则是“蛋糕分配方法”这一质的问题。

韩国在1989年实现了医疗保险的全覆盖，此后通过1999年的养老保险制度改革也实现了养老保险的全覆盖，2008年又在全国推行护理保险制度，仅用30多年的时间就完成了医疗、养老、护理综合服务制度体系的建构。

其次，在东亚各国，普惠型福利体系推进又是回应经济发展的需要。

1997年亚洲金融危机通常被认为是东亚福利体制转型的重要时间点，这不仅意味着东亚福利体制在1997年前后由于整体经济和社会结构的改变而产生了不同的福利需求，而且回应方式的不同也造成福利体制转型的差异[3](P50。

其中作为亚洲金融危机中主动回应型代表国家之一的韩国，在金融危机的催化下提出要把“‘先增长后福利’的范式改变为既能充分挖掘潜力又能实现社会福利先进化的‘同步发展’模式，政府开始推行一系列新的社会福利方案和扩张既有的社会福利方案来强化韩国的社会保障制度。

（二）普惠型福利体系的建立是经济政策和社会政策关系重新调整的结果日本和韩国普惠型福利体系的建立是通过扩大再分配的福利系统走向全民的福利，把社会政策从经济政策中独立出来，回应社会的福利需求。

韩国通过反思亚洲金融危机，认识到“长期以来人们用经济和社会或者经济增长和社会福利的二分法来思维，忽视了经济政策和社会政策密切联系的事实，但是对待这二者，重要的是从二者何为优先的二分法的思维中摆脱出来，实现经济政策和社会政策相互依存相互促进的思维转换。

在东亚发展中，曾以“低社会福利，高经济增长”的模式为自豪，相信“经济增长就是最好的福利”。

目前出现的从“生产主义福利体制”向“后生产主义福利体制”的转向不仅反映了国家政策目标的改变和努力回应不断出现的福利需求所带来的政策调整，总体上还反映了东亚福利改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展，政府采纳了社会福利计划作为经济发展的政策手段，被确立为经济发展总体架构的一部分，同时调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利。

三、中国社会福利体系发展的战略定位（一）在目标上，建设有中国特色的社会福利制度长期以来，在国家整体发展战略中，社会福利始终从属于经济发展需要，现今则把保障和改善民生作为其根本出发点和落脚点。

在中国未来发展战略上，不再是为经济增长而增长，而是为保障和改善民生而增长；不是为经济发展而发展，而是为保障和改善民生而发展。

因此，确立社会福利的战略地位，需要将社会福利发展全面纳入和谐社会发展之中，坚持城乡统筹、重点发展的原则，稳步加以推进，逐渐使其成为推动社会发展的有效系统。

所以，中国社会福利体系的建设，基于经济发展水平、政治制度、文化传统、社会结构等多方面的差异，不可能走西方福利国家的道路。

发展有中国特色的社会主义福利制度，以和谐社会发展为目标，不断推进民生为本的社会建设，是近期和未来一段时期的核心战略。

（二）在功能上，满足社会成员基本需求，实现社会保障的国民待遇，促进社会和经济全面发展可以把社会保障的国民待遇分为基础性国民待遇和发展性国民待遇。

基础性国民待遇以满足国民最基本需要为内容，往往是各国法定的社会保障国民待遇的主要部分，包括救助、医疗、养老等需要为主要方面，即能够免除国民生存恐惧的社会救助制度、能够免除国民疾病恐惧的医疗保障体系、能够解除老年后顾之忧的老年保障制度，称之为“二免除一解除。

发展性国民待遇则是以满足包括教育、住房、公共交通、社会服务等主要方面的更高层次的国民需求，这就是本文所指广义的社会福利的内涵。

一方面，社会福利与公民的基本权利直接相关。

因此，社会福利的主要功能在于满足人们的基本需求。

在满足人的基本需求、使社会福利成为社会建设的主要内容，在实现“强国家”的同时，实现“强社会”。

另一方面，在这次应对国际金融危机中，我国社会保障政策首次被纳入扩内需、保增长的“一揽子”刺激政策组合之中，社会保障首次与促进增长紧密联系在一起，其地位提高到一个空前的历史高度，并俨然成为一个宏观调控的生产要素，扩大就业和扩大内需的政策组合，使“社会保障制度作为一个生产要素”在中国表现得比欧美更为淋漓尽致，更加名副其实。

在应对国际金融危机共识上，比以往任何时候我们都深刻认识到，“社会保障不仅是消除民众恐惧、安定人心的重要保证，而且对于拉动消费、刺激经济复苏具有特殊重要的作用。

其中，社会福利制度通过向社会成员公平提供各种物质帮助和服务设施、解决社会成员基本需求，使这些社会成员能够分享经济增长以及社会发展成果，有利于解决他们的日常生活需求，维护整个社会稳定和安全；社会福利的提供成为调动人的积极性动力，从而提高劳动效率，更好地推动经济发展，实现社会进步。

（三）在原则上，实行政府主导、统筹兼顾和可持续发展在当前加快推进以改善民生为重点的社会建设中，随着国家财力的增强，社会福利体系的发展处在最佳的时期，需要政府不断创新，抓住时机来全面推进社会福利的大发展。

同时，落实社会福利制度其他责任主体之间的责任分担机制，以充分调动各方的积极性、动员各方资源、弥补政府力量不足，最终促使社会福利制度的全面发展。

在统筹兼顾上，要考虑到社会福利制度和相关政策具有时间上的连续性、地区间的平衡性、制度间的层次性、部门之间的协调性，还要结合当地实际，积极稳妥地出台相关政策。

另一方面，统筹规划社会福利的发展要重点突破，向两个方面倾斜：从城乡二元结构看，主要面向农村；从地区差异说，主要面向欠发达地区。

推进社会福利要注重公平，在承认存在客观差异前提下，将这种差异控制在社会可承受的范围内。

但也要看到，社会福利支出具有较强刚性，一旦设立就需要持续提供，需要政府有足够财力保障长期供给。

改革开放三十多年来，我国的综合国力显著提升，但是中国的基本国情还没有改变，由此，要做好社会福利制度的顶层设计，确保在基本国情下坚持适度的普惠。

（四）在范围上，实现广覆盖和多层次社会福利的广覆盖，由特定的服务对象和少数困难群体，面向所有的社会成员。

在改革开放以前，福利对象覆盖面是比较窄的，基本上是无劳动能力、无经济来源、无法定义务抚养（赡养）人的“三无”老年人、残疾人和孤儿。

近些年，随着我国经济的发展和社会的进步，服务对象逐步得到了拓展和延伸。

在老年服务方面，过去福利对象局限在为孤寡老人服务，现在居家、社区和机构养老服务开始面向全体老年人；在残疾人方面，也由过去的“三无”残疾人，向关注所有的残疾人特别是贫困残疾人拓展；在孤儿方面，过去只关注福利机构内养育的孤儿，现在开始拓展到事实上无人照顾的所有孤儿，包括散居在亲友家的孤儿，服刑人员家中无人照料的未成年子女、受艾滋病影响处于困境的儿童、流浪未成年人以及贫困家庭的残疾儿童等，也都纳入了社会福利服务关注的对象；在服务内容方面，过去只关注服务对象基本的抚养、生活照料问题，现在已发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面；在孤儿养护方面，过去只注重对他们的养育，现在发展到对他们的医疗、康复、特殊教育，着眼于德智体美全面发展，还包括他们成人后的住房和就业。