对我国特种设备检验监管的思索

对我国特种设备检验监管的思索作者：贾国栋来源：《宏观质量研究》2013年第02期摘要：随着经济和科学技术的不断发展，我国特种设备检验监管也逐步暴露出一些待改进之处，主要表现为政府、企业、检验机构的责任不够明确，区域覆盖原则存在执行缺失，法规标准关系不明晰，现行法规标准与市场经济、技术进步的要求存在差距等。

文章认为新公共管理理论体现了特种设备检验监管的宗旨，丰富了特种设备检验监管的内容，为特种设备检验监管提供了发展动力。

在新公共管理理论的基础上，文章提出应建立特种设备分类监管体系，划清法定与非法定检验的界限，实施检验机构改革，开放社会化检验市场，理顺法规与标准关系，建立与市场经济体制、与技术进步要求相一致的特种设备检验法规标准体系。

关键词：特种设备；新公共管理；检验检测；法规标准一、引言现今，特种设备广泛运用于我国经济建设和人民生活的各个领域，已成为我国社会生产和人民生活中不可缺少的生产装置和生活设施。

对特种设备的检验监管既关系到民众的生命财产安全，又事关我国社会的稳定和经济发展。

近年来，我国特种设备检验监管体系不断健全，但仍存在一些需改进的问题。

特别是最近，频发的特种设备质量事故，让我国特种设备检验监管体系的改进具有了紧迫性。

据国家质检总局统计，2013年4月份，全国共发生各类特种设备事故22起，其中锅炉事故2起，压力容器事故2起，气瓶事故1起，电梯事故4起，起重机械事故6起，场（厂）内专用机动车辆事故l起，大型游乐设施事故l起，房屋起重机械事故l 起，其他相关事故4起，致死21人。

与2012年同期相比，4月份发生的事故总起数增加3起，上升15.79%。

目前，对完善特种设备检验监管问题，已有不少学者展开研究。

从现有的研究文献来看，研究主要从以下方面进行。

一是从国内外比较的视角来研究对中国特种设备检验监管完善的启示，如楚琳（2008）就欧盟对特种设备监管方法的研究，提出我国特种设备检验监管法规体系中法规与标准的定位和相互关系；此外，陈钢、谢铁军、宋继红等（2007），对国内外特种设备标准法规进行了综合研究。

二是针对具体区域和领域的特种设备检验监管进行研究，如杨伟忠、冯薇平（2009）以福建省泉州市探索特种设备监管模式的经验为例，提出特种设备检验监管，应落实企事业单位使用特种设备的安全生产主体责任，并在落实中行使“一票否决”制；李党建、罗文斌（2011）以江西为例，提出特种设备检验监管应实施重点监管、分类监管和科学监管等；王丽波、刘琪芸（2013）通过对黑龙江省森工林区特种设备安全监管进行分析，建议应建立特种设备的强制检验制度。

三是对特种设备检验监管的职能和水平进行研究，如风丽、肖北雁、王文彬（2012）提出特种设备检验监管职能的实施应正确处理监管与服务关系；符栋良（2013）通过构建政府与企业的博弈模型，分析了政府与企业在特种设备检验监管与使用中的决策，从而对加强我国特种设备检验管理水平提出建议。

综上可看出，这些文献多立足于特种设备政府管理部门的单一视角，对特种设备检验监管的实践进行建言献策，缺乏对现行特种设备检验监管科学性的理论探讨。

本文运用新公共管理理论，对我国特种设备检验监管进行理论分析，以期对我国特种设备检验监管的改进和完善提供有效的建议。

文章的结构安排是：第一部分分析研究背景，并对已有相关文献进行回顾；第二部分指出我国现行特种设备检验监管体系的不足；第三部分运用新公共管理理论，对我国特种设备检验监管进行理论分析；第四部分根据新公共管理理论，对我国特种设备检验监管质量的提升提出相关建议。

二、我国特种设备检验监管体系的不足《中华人民共和国特种设备安全法》由十二届全国人民代表大会常务委员会于2013年6月29日通过，自2014年1月1日起施行。

在该法正式实施前，特种设备领域的国家最高法规是国务院2003年颁布的《特种设备安全监察条例》，该条例于2009年进行了小幅修改，至今已使用10年。

按照《中华人民共和国特种设备安全法》，特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。

特种设备是人类生产生活不可或缺的基础设备、设施，其安全状况直接关系到人民生命财产安全和经济运行安全。

随着经济社会的发展，科学技术水平的提高，特种设备与经济社会发展的关联度越来越高。

2006年国务院发展研究中心向中央领导报送的专题报告指出，以特种设备为主要生产设备的行业的主营收入占GDP的64.13%。

按照《中华人民共和国特种设备安全法》的规定，我国对特种设备实施分类的、全过程的安全监督管理，涵盖生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测等各个环节。

在这些环节中，检验、检测环节是其中非常关键的一个环节，检验检测的正确实施，对于保证特种设备投用以后的安全至关重要。

我国当前的特种设备检验监管体系，其基本特点可以概括为“区域覆盖、检验监察责任落实到位”。

这一体系在很长一段时期内，对于保障特种设备安全和提高地方检验机构的工作积极性，都发挥了重要作用。

但随着我国经济的不断发展，企业自主安全责任的不断落实，以及检验检测技术水平的迅速提高，也逐步暴露出一些待完善之处，主要体现在以下几个方面。

（一）政府、使用单位和检验机构的检验责任关系不够明确对于责任，当前正在实施的《特种设备安全监察条例》明确规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察；特种设备生产、使用单位应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度，特种设备生产、使用单位的主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责；特种设备检验检测机构，应当依照本条例规定，进行检验检测工作，对其检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。

这些规定，非常明确地指出了对于特种设备的安全，使用单位负安全主体责任，是第一责任，政府负监管责任，检验机构负检验责任。

而在实际执行过程中，却存在明显偏差，主要表现为在计划经济体制向市场体制转轨过程中，特种设备安全监察的一些作法仍带有计划经济时期的色彩，在部分工作职能定位上尚不够清晰，在某些方面存在监管过宽、过细、过度的问题，既有越位、错位又有不到位。

由于这些工作定位上的偏差，客观上形成了“保姆式”的全过程监管方法，使企业产生依赖思想，削弱了企业安全管理的能动性，模糊了安全责任界限，淡化乃至替代了企业作为第一责任人的主体责任。

在一些地方，个别特种设备使用单位甚至存在特种设备安全就是政府的事，是检验机构的事，与自己无关的错误观念。

（二）市场配置检验资源的基础性作用不够几年来，通过实施检验机构联合重组，在促进检验资源优化配置上取得了积极成效。

但是，我国现行的特种设备检验管理体制仍带有计划经济的色彩，市场配置检验资源的基础性作用发挥不够。

一个区域内的全部特种设备采用划块的方式由一家或几家政府所属检验机构承包，一些地方检验工作量增加很快，系统内检验力量明显不足，发挥社会检验力量又不够，导致一部分设备难以检验到位，承担着不应由政府所属检验机构承担的连带责任。

相比监管对象增长的幅度，安全监察人员和检验机构人员增长缓慢。

从图2可以看到，2007-2012年，安全监察人员年平均增长率约为5.53%，检验机构人员年平均增长率约为6.12%，与图3现实的监管对象年平均约13.13%的增长相比，人力资源缺乏与工作量增加之间的矛盾仍较大。

此外，还存在着一些检验机构的政府主管部门以追求经济效益为中心，以检验收入作为检验机构考核目标，导致检验机构公益性质定位受到了严重影响。

同时，特种设备检验作为一种对象差异化很大的技术性活动，由于检验市场的相对封闭，导致改革发展创新的压力和动力不足，尤其是技术进步的驱动力不足，这在很大程度上影响了我国特种设备检验行业整体的技术发展。

（三）安全技术规范与检验检测标准之间的关系不明晰安全技术规范是由负责特种设备监督管理的部门为了履行职责，落实法律、法规的要求，制订的基本安全要求；标准是为了达到产品的统一，由各方面协商而做出的普遍性规定。

安全技术规范应当以基本安全要求和管理要求为重点，不过多涉及具体的实现方式和技术方法，安全技术规范规定了特种设备安全的基本要求。

然而，由于历史原因，我国在特种设备的检验技术领域，一直采用法规规定的形式，在技术标准领域基本是个空白，这就导致了法规对具体的技术活动规定过细，刚性过强，当外界条件变化时，无法同步更新，导致了一系列矛盾的出现。

以压力容器压力管道的检验为例，我国目前的压力容器、压力管道定期检验技术规范，其基本技术路线是通过检查和检测发现缺陷，根据缺陷情况评定容器、管道的安全状况等级，根据安全状况等级确定容器、管线的定期检验周期。

这一技术路线的形成始于20世纪80年代初期，针对当时普遍存在的压力容器缺陷严重，制造质量“先天不足”这一现实，根据“合于使用”的原则对设备进行安全状况分级，将不能保证安全使用的设备报废淘汰，将虽有原始制造缺陷，但仍能安全使用的设备保留并加以分级管理。

实践证明，当前的定期检验规范适用于量大面广的一般性压力容器和压力管道的定期检验，但随着我国经济的快速发展、技术的不断进步，压力容器和压力管道的定期检验面临一些新的问题。

一方面是承压类装置向大型化、高参数方向发展，运行风险和不可预见因素增加，检验难度越来越大，对很多新的技术问题，当前规范由于没有相应的技术标准和基础数据支撑，不能完全予以解决，例如我国很多炼油装置的原料近年来从低硫、低酸变为高硫、高酸，由于工况趋于恶劣，导致检验检测和结果判定的复杂程度大大增加，如果检验技术路线和相应的检验规范不以进行失效机理分析为前提，不以掌握设备的剩余寿命为核心，在检验方法的选取、检验周期的确定等方面，就必然存在较大的盲目性，长此以往，就可能导致安全隐患。

另一方面，我国加入WTO和全球经济一体化的发展，提出了装置长周期运行的客观需求，对于流程工业来讲，最有效的降低成本的办法之一就是延长成套装置的运行周期。

与国外相比，我国成套装置的停产检修周期要短得多。

考虑到单套装置停产对上、下游生产的影响，我国企业的运行成本在竞争中明显处于劣势。

有鉴于此，国内大型承压类成套装置的使用单位，均提出了延长装置检修周期的要求。

但是，由于法规对检验周期的规定是刚性的，这就与长周期运行的要求相矛盾；同时长周期的首要前提就是安全，没有了安全，长周期也就失去了意义，传统的固定周期、固定检验方法、频繁停机的检验思路显然不能适应这一需求。

三、优化我国特种设备检验监管的理论基础——新公共管理理论（一）新公共管理理论产生的背景和主要内容新公共管理理论兴盛于80年代的英、美等西方国家，是一种新的公共行政理论和管理模式。